Huurlingen van de democratie

Gisteren waren zij in Senegal, eind deze week zijn ze erbij in Birma. Verkiezingswaarnemers zijn een onvermijdelijk mondiaal peloton bij elke stembusgang. Maar weten ze zelf wel wat ze doen? En waar ze eigenlijk zijn?

Senegal werd gisteren bij de presidentsverkiezingen verzwolgen door een tsunami. Een die per vliegtuig was ingevlogen. Honderden internationale waarnemers overspoelden het land. Binnen een mum van tijd liepen hotels en cafés in Dakar vol. Er viel zowat geen huurauto of tolk meer te krijgen.

Het is een vertrouwd scenario. Op elke verkiezing van enige geopolitieke importantie komen tegenwoordig stromen waarnemers af. Om te kijken of ze eerlijk en vrij zijn en volgens internationale standaarden verlopen. In Oekraïne na de Oranjerevolutie waren het er 12.000. Aan hun oordeel wordt veel waarde gehecht. Het geldt als internationaal stempel van goedkeuring, of afkeuring.

Deze week, in Birma, zijn ze er ook weer. Voor het regime betekent een positief oordeel dat het land op minder politiek en economisch isolement kan rekenen. Politici én investeerders reageren op waarnemersrapporten.

Waarnemersorganisaties schieten als paddestoelen uit de grond. Vroeger, en nu nog, was er de Carter Organization, van de Amerikaanse ex-president Jimmy Carter. Nu zijn er de EU, de OVSE, de Raad van Europa, de OAS (het samenwerkingsverband van Amerikaanse staten), de Afrikaanse Unie en missies van individuele landen, ngo’s en politieke partijen. Tachtig procent van alle stembusgangen wereldwijd wordt geobserveerd. Twintig jaar geleden was dat 30 procent, aldus de universiteit Yale.

„Het waarnemen is een industrie geworden”, zegt Marc Jansen, gastonderzoeker Europese Studies bij de Universiteit van Amsterdam die voor de OVSE zestien verkiezingen observeerde. Er gaan miljoenen in om die de belastingbetaler betaalt. De EU heeft een budget van circa 40 miljoen euro, het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken, dat waarnemers aan de EU en de OVSE levert, geeft er jaarlijks 325.000 euro aan uit. Maar er zijn mensen die hun hele carrière van de ene na de andere verkiezing hoppen en daar goed van kunnen leven. Langetermijnwaarnemers, die een paar weken voorafgaand aan verkiezingen al naar een land gaan, krijgen soms 200 dollar per dag vergoed, plus onkosten.

In overgrote meerderheid zijn het Amerikanen en West-Europeanen die kijken naar landen ‘in transitie’. Maar recentelijk wordt ook waargenomen in gevestigde democratieën door andere nationaliteiten. In 2007 waren Afrikaanse waarnemers in Nederland voor de Tweede Kamerverkiezingen. Bij de Amerikaanse presidentsverkiezingen zijn dit jaar Russische waarnemers. Die omslag is deels gevolg van kritiek die jarenlang door Rusland werd geuit dat de OVSE alleen naar oostelijke leden keek.

Pluimage

De mensen die er op afkomen zijn van allerlei pluimage, zegt Herman Ruddijs, een IT-consultant die zeven keer is uitgezonden. „In het bestand van het Nederlandse ministerie zitten journalisten, hoogleraren, ambtenaren, ondernemers en gepensioneerde diplomaten”, zegt hij. „Maar ook werklozen voor wie het financieel interessant is”, zegt een andere waarnemer. Sommigen doen het naast hun werk. Voor anderen is het een permanente bezigheid.

Het zijn niet altijd onomstreden figuren. De Keniaanse politicus Uhuru Kenyatta, die waarnemer was bij de Nederlandse parlementsverkiezingen in 2007, is door het Internationaal Strafhof in Den Haag aangeklaagd wegens verkiezingsgeweld.

Thijs Berman, europarlementariër voor de PvdA, een ervaren waarnemer en hoofd van de EU-missie in Senegal, ziet zichzelf als „een huurling van de democratie”. Anderen, vaak in landen die geobserveerd worden, zien verlengstukken van westerse regeringen die hun moraal komen opleggen. De Russen waren verbolgen over het harde rapport van de OVSE over grootschalige fraude bij de presidentsverkiezingen in 2004, die door Vladimir Poetin werden gewonnen. De Amerikaanse regering had Moskou de les niet te lezen. Had het Hooggerechtshof niet via een omstreden beslissing de strijd tussen Al Gore en George W. Bush in het voordeel van die laatste beslecht?

Weer anderen zien waarnemers als onbenullen die geen idee hebben van het land waar ze zijn en niet in staat om een oordeel te vormen. Ze zouden het voor hun plezier doen.

Dat laatste is niet alleen een beeld dat regimes schetsen om missies in diskrediet te brengen. Je hoort het ook van waarnemers zelf, zij het meestal anoniem. In een zeldzaam moment van openheid, in een artikel uit 1996 (The Observer Observed), zei Thomas Carothers, vicepresident van het Carnegie Endowment for Internationale Peace, dat „veel waarnemers net zo gemotiveerd zijn door ijdelheid en toeristisch verlangen naar het exotische, als door een serieuze toewijding aan het steunen van de democratie in het buitenland”.

Hij is kritisch over het niveau van veel waarnemers. Hij spreekt van „amateurs” die slecht zijn voorbereid en „soms niet eens de taal spreken” van het land waar ze waarnemen. Er is maar een kleine kern professionals, zegt hij. De amateurs lopen de professionals voor de voeten en leiden de aandacht af door voortdurend persconferenties te houden. Niet zelden, zegt Carothers, zijn het politici die zich schuldig maken aan dit „verkiezingstoerisme”.

Badslippers

De grote waarnemerorganisaties zijn volgens hem wél een stuk professioneler geworden. „De tijd van de waarnemer op badslippers die de hele dag op het strand hangt, is voorbij”, zegt een waarnemer. In de jaren negentig was er vaak niets geregeld behalve een slaapplaats. Maar tegenwoordig zijn er protocollen, handboeken. Toch zijn ook deze missies niet altijd strak georganiseerd. Voor het bestand van het ministerie worden mensen gevraagd. Ze kunnen zich er niet voor aanmelden. De uitzending van kortetermijnwaarnemers gebeurt vaak chaotisch. Deelnemers worden kort voor vertrek gevraagd en moeten hals over kop hun agenda vrijmaken. De voorbereiding is kort. „Je krijgt een spoedcursus van een dag”, zegt Ruddijs. „Veel te kort.”

Eenmaal ter plaatse is „het vermogen van de waarnemer om fraude te ontdekken in essentie zwak”, zegt Carothers. Dat is deels vanwege tegenwerking door autoriteiten. Rusland stond de OVSE bij de verkiezingen in december slechts 200 waarnemers toe. Er waren 96.000 stembureaus. Daardoor konden de waarnemers maar een beperkt aantal lokalen bezoeken en vaak niet langer dan een half uur.

Maar deels ook hebben de organisaties dit aan zichzelf te wijten. De meeste zijn te veel gefocust op de korte termijn. Ze komen voor een paar dagen, of alleen op de dag zelf. Terwijl het beïnvloeden van verkiezingen vaak in de weken en maanden daarvoor gebeurt. Door bijvoorbeeld via de kieswet de registratie van kandidaten onmogelijk te maken. Zanger Youssou N’dour mocht in Senegal niet meedoen omdat hij volgens een rechtbank niet aan de voorwaarden voldeed. Maar dat hof steunt de zittende president. Langetermijnwaarnemers zijn in opkomst. „Maar het uiteindelijke oordeel wordt nog steeds grotendeels gevormd op basis van indrukken van de dag zelf”, zegt een waarnemer.

Waarnemersmissies zijn niet altijd onpartijdig. Oordelen worden afgezwakt of aangesterkt vanwege politieke belangen, zegt Ben Groen, die aan de universiteit van Leiden en Utrecht slavistiek doceerde en aan meer dan vijftig missies in twintig landen deelnam. „Ik heb het diverse keren zien gebeuren. Ik heb me echt bedrogen gevoeld”, zegt hij. „Waarnemers leveren hun bevindingen aan bij het missiehoofd. Maar als die aan hun slotverklaring werken, schuiven er politici aan. Parlementariërs van EU-lidstaten, OVSE-landen. Die oefenen invloed uit, zeker als het hoofd zwak is. Het is om gek van te worden. Politici hebben een politieke boodschap. Ze horen daar helemaal niet te zitten.” Het gebeurt omdat organisaties als de OVSE voor hun geld afhankelijk zijn van leden.

Rooskleurig

Het zou in Rusland gebeurd zijn bij de herverkiezing van Jeltsin in 1996, zegt een andere waarnemer. Maar ook bij de presidentsverkiezingen in Afghanistan in 2009. Die werden gewonnen door Karzai. Waarnemers waren in eerste instantie positief over het verloop. Maar nadat Afghaanse media hadden blootgelegd dat er gigantische fraude was gepleegd, moesten ze erkennen dat ze de zaken te rooskleurig hadden voorgesteld. De reden daarvoor zou zijn geweest zijn dat het Westen Karzai niet in problemen wilde brengen. Hij zorgde voor een beetje stabiliteit in Afghanistan.

Het risico is dat ‘foute’ verkiezingen worden gelegitimeerd. Maar landen voelen zich genoodzaakt om toch waarnemers te sturen omdat andere organisaties anders in het gat springen. Landen als Kenia, Zimbabwe en Rusland nodigden recentelijk meerdere missies tegelijk uit. De ene organisatie kwam consistent met minder harde oordelen. In Oekraïne en Wit-Rusland keurden ze verkiezingen goed, die door de OVSE als wanvertoningen werden afgedaan. Waarnemers van het Gemenebest van Onafhankelijke Staten, een door Rusland geleid samenwerkingsverband van twaalf voormalige Sovjetstaten, zijn tegenwoordig bij allerlei verkiezingen.

Waarnemers blijven hun werk zinvol vinden. Gewone mensen zijn blij met ons, zegt de Zweedse Anne-Margrete Wachtmeister die voor de EU in Oost-Timor en Ivoorkust heeft geobserveerd. „Kiezers komen vaak op ons af om ons te bedanken. Die zijn blij dat we meekijken.” In Ivoorkust en Senegal werden de missies recentelijk als nuttig ervaren. Oppositiepartijen voelen zich door de waarnemers gesteund, zegt Groen ook. Op die manier dragen ze bij aan het democratische proces, denkt hij. „Maar het gaat langzaam.”

Ook Jansen blijft het zinvol vinden, „al word ook ik weleens bevangen door twijfel.” Maar het mooiste, zegt hij, zou zijn „als de burgers het overnemen en de OVSE zichzelf zo uiteindelijk overbodig maakt.”

M.m.v. Pauline Bax in Ivoorkust