Politiek pokerspel over CO 2

De belasting op uitstoot van CO2 die Europa oplegt aan de luchtvaart betekent weinig voor het klimaat. Maar het zet politieke verhoudingen wereldwijd wel onder druk.

Luchtverkeer vlakbij het internationale vliegveld van Shanghai. China heeft grote problemen met de Europese heffing op luchtvaartemissie. Foto AFP

De emissiehandel in de luchtvaart, die dit jaar door Europa is ingevoerd, doet voorlopig weinig om klimaatverandering te voorkomen. De Europese maatregel is bovendien zo bescheiden, dat luchtvaartmaatschappijen er de eerste jaren financieel weinig van te vrezen hebben. Zo stijgen de kosten van een ticket van Amsterdam naar Johannesburg volgens een berekening van de Europese Commissie in het ergste geval met 8,20 euro, en in het gunstigste geval met 1,64 euro. Gezien de gemiddelde prijs van een ticket geen onoverkomelijk bedrag.

Waar maken de betrokken partijen zich dan toch zo druk om? Waarom vreest vliegtuigbouwer Airbus voor het verlies van ruim tweeduizend banen, omdat China voor straf alleen nog maar Amerikaanse Boeings zou willen kopen? Waarom proberen de Verenigde Staten eerst de emissiewet via het Hof van Justitie in Luxemburg te laten verbieden en nu via een soort anti-wet in het Amerikaanse Congres Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen van deelname uit te sluiten? En – niet onbelangrijk – waarom houdt Europa zo halsstarrig vast aan deze emissiehandel?

Over schonere luchtvaart wordt al vijftien jaar onderhandeld binnen de International Civil Aviation Organization (ICAO). Alle partijen zijn het erover eens dat de sector zijn emissies moet terugdringen. Luchtvaart is weliswaar verantwoordelijk voor maar 3 procent van de emissies van broeikasgassen, maar door de groei van de sector is de uitstoot tussen 1990 en 2005 bijna verdubbeld – en de rek is er nog lang niet uit.

Een paar jaar geleden waarschuwde Europa dat het tijd werd voor actie, desnoods eenzijdig. Dat dreigement leek te werken. De ICAO ging haast maken, in 2010 verscheen een rapport over luchtvaart en klimaatverandering, dat bol stond van de goede bedoelingen. Maar toen het weer bleef bij mooie woorden, besloot Europa om vanaf 1 januari 2012 alle Europese vluchten – zowel van maatschappijen binnen als buiten de EU – te onderwerpen aan het Europese emissiehandelssysteem ETS.

Voortaan heeft ieder vliegtuig emissierechten nodig om in Europa te mogen landen of opstijgen. Die rechten zijn verhandelbaar, dus een luchtvaartmaatschappij die er te weinig heeft, moet bijkopen. Wie rechten overhoudt, kan die verkopen. Kortom, zuinig omspringen met brandstof loont, de vervuiler betaalt.

Maar veel betaalt die vervuiler nog niet. Ten eerste krijgen luchtvaartmaatschappijen de komende jaren 85 procent van hun emissierechten gratis. Ten tweede is er op dit moment een groot overschot aan emissierechten, oor de economische crisis en omdat in het verleden veel te veel van die rechten zijn uitgedeeld. De prijs van een ton CO2, in 2005 nog boven de 20 euro, is gedaald tot onder de 8 euro. De economische prikkel om met milieumaatregelen de uitstoot van broeikasgassen te verminderen is daardoor klein.

En ten derde gaan veel analisten er van uit dat luchtvaartmaatschappijen hun emissies gaan doorberekenen aan de klant, ook als ze er zelf niet voor hebben betaald. Dat deden Europese elektriciteitsbedrijven in het verleden ook. Bedrijven kunnen zo miljoenen aan het systeem verdienen aan deze zogeheten ‘windhandel’.

Maar voor Europa is er geen weg meer terug. Het heeft daarvoor de hakken veel te diep in het zand gezet. Commissie-voorzitter José Manuel Barroso zei onlangs dat hij zich niet kon voorstellen dat het Europees Parlement zijn wetgeving aanpast, alleen maar omdat China en de VS dat willen. En Connie Hedegaard, Eurocommissaris voor Klimaatactie, vroeg zich op het sociale netwerk Twitter af of de tegenstanders „een klimaatvriendelijk antwoord hebben op de kernvraag: wat is het concrete alternatief”. Ook haar collega van Transport, Siim Kallas, wil eerst wel eens weten „wat de andere partijen willen”. Alleen het emissiehandelssysteem opschorten of afschaffen is voor hem „niet acceptabel”.

De Europese luchtvaartsector maakt zich intussen grote zorgen. „Waanzin” vond Airbus-chef Tom Enders dat in Brussel mogelijke vergeldingsmaatregelen van China worden getrotseerd. Afgelopen weekeinde waarschuwde dat China inmiddels de aankoop van vliegtuigen ter waarde van 12 miljard dollar (ruim 9 miljard euro) heeft opgeschort – wat overigens door de Chinese autoriteiten niet wordt bevestigd. „De dreigementen zijn nu reëel en worden omgezet in concrete daden”, aldus de brief, die mede is ondertekend door grote maatschappijen als Air France-KLM, British Airways en Lufthansa. Ze dringen aan op een compromis om strafmaatregelen van China, de VS, India en Rusland te voorkomen: „alleen een wereldwijde aanpak[kan] het probleem van wereldwijde luchtvaartemissies kan oplossen”.

Maar het echte conflict gaat nauwelijks nog over emissies. Het is eerder een kwestie van soevereiniteit geworden. Volgens de Chinese Luchttransport Associatie is het Europese beleid „in strijd met internationale luchtvaartregels en een inmenging in China’s nationale soevereiniteit”. De baas van Singapore Airlines, Goh Choon Phong, beklaagt zich erover dat Europa de totale vlucht in rekening brengt, dus ook het gedeelte buiten het Europese luchtruim. „Dat slaat nergens op”, zegt hij. Volgens topman Tony Tyler van de IATA, de International Air Transport Association, zien niet-Europese landen deze vorm van emissiehandel als een „exterritoriale belastingheffing”.

Klimaatbeleid is een van de weinige terreinen waar Europa internationaal een sleutelrol speelt. Op de klimaattop in Durban afgelopen december slaagde Eurocommissaris Hedegaard er in om de VS, China en India te dwingen tot een nieuwe onderhandelingsronde voor een klimaatakkoord. Het is, zeker nadat Europa op de klimaattop in 2009 in Kopenhagen door China en de VS aan de kant was geschoven, een groot diplomatiek succes. Dat zou gemakkelijk teniet worden gedaan als Europa nu een slap compromis zou accepteren uit vrees voor Chinese en Amerikaanse vergelding, ook al lijkt die volgens de IATA „voor een Europa in de overlevingsstand op een kus des doods”.