Ontwikkelingsgeld wordtwisselgeld

Welk percentage van ons bnp mag naar ontwikkelingshulp? Die discussie barst de komende weken los. Maar de vraag of er nog een miljard of wat afkan, is niet de juiste, stelt Marcia Luyten. Belangrijker is dat hulpclubs de ‘N’ van Niet- gouvernementele organisatie herstellen.

De bui hing er al even, de wolk moest alleen rijpen. Nog maar enkele jaren geleden heette ontwikkelingssamenwerking het laatste heilige huisje. Nu het Centraal Planbureau voor 2013 een begrotingstekort van 4,5 procent voorspelt en Rutte naar miljarden zoekt om extra te bezuinigen, barst het noodweer los.

Of beter: nu komt het conflict op de voorgrond. Achter de schermen wordt al even onderhandeld, want wie de coalitie lief is, weet dat hier een middelzwaar explosief op de deurmat van het torentje ligt. Kan er nog een miljard of wat af?

In de jaren zestig en zeventig was ontwikkelingssamenwerking een politiek en ideologisch strijdtoneel. Wordt het dat binnenkort weer? In 140 tekens deed Geert Wilders in november de eerste zet. „Extra bezuinigen in 2012? Wordt heel erg moeilijk om daar uit te komen met VVD en CDA. Tenzij men net als PVV 4 mrd op ontwhulp wil snijden.” Na die opening ging coalitiepartij CDA er in de persoon van Katleen Ferrier frontaal voorliggen. Geen cent wordt er bezuinigd op ontwikkelingshulp, liet de woordvoerder weten. Daar was niks dissidents aan. Henk Bleker, officieus kandidaat-CDA-leider, zei het haar na: „Geen cent”.

Ontwikkelingsorganisaties versterken de blokkade. „Het kan niet. Het moet niet. Het mag niet.” Tom van der Lee van Oxfam Novib wil er duidelijk over zijn. „Je moet niet je oude schoenen weggooien als er überhaupt nauwelijks nog schoenen om op te lopen zijn.”

In deze discussie valt telkens datzelfde woord: ‘nulkommazeven’. Nederland houdt zich aan de internationale afspraak om 0,7 procent van zijn bruto nationaal product te besteden aan ontwikkelingshulp. Tot het kabinet-Rutte was dat 0,8 procent en was Nederland samen met Zweden, Denemarken Noorwegen en Luxemburg wereldwijde koploper in ontwikkelingshulp. Nadat afgelopen jaren 1 miljard uit de OS-begroting werd gesneden, komt het in 2012 uit op 0,7.

Meer dan ooit schermen de hulporganisaties nu met dit percentage – als ging het om een vesting die niet mag vallen omdat daarna de hele verdediging tot de laatste steen afbrokkelt. Na het waarschuwingsschot van Wilders verzekerde staatssecretaris Ben Knapen dat de nulkommazeven voor de hele regeerperiode vast staat.

Maar dit zijn strategische posities op het Haagse schaakbord. In werkelijkheid heeft menig ontwikkelingswerker, hulporganisatie, diplomaat en onderzoeker ernstige bedenkingen over die nulkommazeven.

Het is een willekeurig cijfer. Je kunt minstens zo overtuigend beweren dat het te weinig is als te veel. Wie de noden in landen als Congo, Liberia, Burundi, Tsjaad of Mali als uitgangspunt neemt, ziet dat er veel meer inspanning en geld nodig is. Wie onderkent dat Mali of Tsjaad het meest lijdt onder klimaatverandering die zij zeker niet hebben veroorzaakt, voelt de plicht ze te helpen de klappen op te vangen.

Kijk je daarentegen naar de onvoldoende doelmatigheid en professionaliteit waarmee ontwikkelingsgelden zijn besteed, dan kun je best beweren dat het met minder dan 0,7 kan. Met meer expertise en professionalisering zou meer succes kunnen worden geboekt, met minder geld.

In hun boek Arm en Kansrijk stellen Esther Duflo en Abhijit Banerjee dat hulp onvoldoende wordt geëvalueerd. De evaluaties die wel worden uitgevoerd zijn ondeugdelijk, volgens de spraakmakende jonge economen. Vijftien jaar onderzoek in onder meer Chili, India, Kenia en Indonesië bracht hen tot de conclusie dat een groot deel van de hulp heeft gefaald.

In landen als Zambia of Tanzania zijn basisonderwijs en gezondheidszorg belabberd, ondanks de geïnvesteerde miljarden. Deze en meer landen beneden de Sahara kenden afgelopen tien jaar echter groeicijfers waar premier Rutte zijn vingers bij zou aflikken. Maar waar het geld ook vandaan komt – groei of hulp – het effect is eender: rijken worden rijker, armen blijven straatarm.

Hier kunnen we alvast twee conclusies trekken. Eén: te veel hulp is niet goed besteed. Grote programma’s zijn vaak ontworpen in Washington, Parijs of Den Haag, volgens een westerse rationaliteit, door denkers die te weinig tijd in een hut onder een mangoboom zaten. Zoals Duflo en Banerjee laten zien: alleen op de rode aarde onder de jackfruit of mangoboom kun je uitvinden wat wel of niet werkt. Twee: slimme, goede hulp is even nuttig als noodzakelijk. Ook daarvoor leveren Duflo en Banerjee overtuigend bewijs.

Nog even terug naar de nulkommazeven. Die norm is gebaseerd op econometrische modellen uit de jaren zestig. Die berekenden dat 1 procent van het inkomen van de rijke landen ontwikkelingslanden uit het slop kon helpen. In 1970 werd binnen de VN afgesproken minimaal 0,7 procent van het bnp aan ontwikkelingshulp te besteden. In de veertig jaar daarna werd het percentage zowel een waarborg voor internationale solidariteit als een symbool daarvan.

In de praktijk echter heeft ze vaak een onbedoeld effect, namelijk wanneer er meer geld is dan er goede projecten zijn. Tot midden jaren tachtig kon Buitenlandse Zaken ontwikkelingsgeld dat ‘over’ was stallen in een potje. Sinds die faciliteit werd afgeschaft, maken ministeries en ambassades het geld op om te voorkomen dat hun budget wordt gekort.

Als gevolg daarvan is november de maand waarin ambassades en hulporganisaties geld moeten ‘wegzetten’. Zijn er in de eerste tien maanden van het jaar duidelijk omschreven doelen en toetsingskaders voor de besteding, aan het eind van het boekjaar moet het vooral heel snel op. Een ingediend project maakt in november de meeste kans. Fondsen van de VN of de Wereldbank krijgen eind van het jaar vaak een extra donatie.

Niet alleen het Nederlandse ministerie, zijn ambassades en ngo’s kennen deze ‘bestedingsdruk’ – de Wereldbank en de VN hebben hetzelfde luxeprobleem, de hete aardappel wordt alleen doorgeven.

De beschrijving van deze praktijk is echter niet helemaal correct: het staat in de tegenwoordige tijd. Na de forse bezuinigingen van de afgelopen twee jaar hoort bestedingsdruk (voorlopig) tot de verleden tijd. Het ministerie heeft moeite om zijn verplichtingen na te komen. Dat neemt niet weg dat het, los van economische conjunctuur, relevant is te kijken naar dit perverse effect van de 0,7.

Het is een van de kenmerken van een hulparchitectuur die is aangevreten door de tijd. Zo is hulpgeld voor ontwikkelingslanden veel minder zwaar gaan wegen. Vormde ontwikkelingshulp in de jaren zeventig nog 70 procent van alle geldstromen van Noord naar Zuid, vandaag de dag is dat 13 procent. De hoofdmoot zijn remittances (geld dat burgers die elders in de wereld werken naar het thuisland sturen), buitenlandse investeringen en commerciële kredieten. De Gates Foundation stuurt jaarlijks bijna evenveel naar Afrika als de Nederlandse staat.

Hoe de economische machtsverhoudingen wereldwijd kenteren, laat de nieuwste hulprelaties zien. China moet Europa uit de kredietcrisis helpen. Premier Coelho van Portugal reisde in naar Angola met een beleefde vraag om kapitaal. President Dos Santos reageerde met de milde wellevendheid die Afrikaanse landen zo goed kennen van hun oud-kolonisators: „We zijn ons bewust van de problemen van het Portugese volk en we staan er open voor Portugal in deze crisis bij te staan”.

Terwijl geopolitieke en economische verhoudingen radicaal zijn veranderd, houden Nederlandse hulporganisaties krampachtig vast aan het bestaande. En geef ze eens ongelijk. De reële noodzaak en morele plicht om in mensen in armoede en conflict te helpen, vinden nog weinig weerklank. In een samenleving die zijn knopen telt en zich luik voor luik van de buitenwereld afsluit, zou je wel gek zijn om welke verdediginglinie dan ook op te geven.

En dat terwijl wie zijn knopen telt, twee keer zou moeten nadenken voordat hij de hulp afschaft. Want ontwikkelingshulp heeft Nederland veel goeds gebracht. Toen ik laatst door Mali reisde, werd ik overal waar ik kwam warm onthaald. Van boer tot minister, iedereen loofde en prees de Nederlandse ingenieurs die de rijstcultuur hadden helpen verbeteren. Hetzelfde warme onthaal wacht bedrijven, verzekerde een Nederlandse ondernemer mij. Het gebeurt ook bedrijven in andere landen, weet een topambtenaar van Buitenlandse Zaken. Nederland had altijd een uitstekende reputatie en een streepje voor.

Dit onbedoeld maar wenselijk gevolg van hulpprogramma’s wordt niet gezien door minister Rosenthal die het Nederlands belang zo fier voorop stelt. Dat is, zoals de Britten dat mooi zeggen, penny wise, pound foolish.

Moet er dan niks veranderen? Jazeker, een hele hoop. De huidige hulparchitectuur is niet meer toegesneden op de uitdagingen van deze tijd. Alleen is de vraag of er nog een miljard of wat af kan, de verkeerde vraag. De goede vraag wordt niet gesteld.

Het ontwerpen van de nieuwe hulparchitectuur begint met vraag 1: Wat willen we bereiken? Dan vraag 2: Hoe organiseren we dat? En dan pas vraag 3: Wat mag dat kosten?

De eerste twee vragen zijn beantwoord in het WRR-rapport Minder pretentie, meer ambitie, dat stelt dat we hulp moeten inzetten voor het bevorderen van economische ontwikkeling en global public goods (zoals schone lucht, veilige zeewateren of behoud van bossen).

Hulp die ertoe doet, vereist een radicale professionalisering. Grof geschetst betekent dat: meer kennis en expertise, en een gespecialiseerde uitvoeringsorganisatie voor de hulp. De WRR pleitte voor ‘NL Aid’: Nederlandse hulp komt in handen van professionals, in plaats van soms generalistische diplomaten zonder verstand van Afrika. In een ideale wereld is er geen geldstroom meer van het ministerie naar hulporganisaties die het geld weer doorsluizen naar organisaties in het Zuiden, die daar vervolgens projecten mee financieren die overlappen met wat de Nederlandse staat via NL Aid doet.

Hulporganisaties moeten geen administratiekantoor willen zijn. Voor zover ze werken met overheidsgeld, ligt hun taak daar waar de Nederlandse staat weinig speelruimte heeft: in het versterken van het tegengeluid in landen met weinig democratie. In Nederland moeten ze eraan meehelpen dat onze productie en consumptie niet de ontwikkeling in het Zuiden hinderen. Dat Nederland nog steeds bevroren kippenresten exporteert naar Ghana en zo Afrikaanse kippenboeren kapot concurreert, is een schandaal dat zij moeten agenderen. Verder moeten ze de ‘N’ in hun soortnaam, die van Niet-gouvernementele organisatie, weer in ere herstellen.

Maar al het denken is nu gegijzeld door de dreigende kaalslag. Ook de man die hierin de troepen zou moeten aanvoeren, Ben Knapen, komt na een mooie analyse niet verder dan ‘mondiaal burgerschap’ als panacee voor alles wat niet goed is of niet deugt. Hij streeft niet naar radicale herziening van de hulp, maar lijkt uit op de afschaffing ervan.

Zo lang er geen debat is over wat hulp in deze nieuwe tijd kan betekenen – voor ontwikkelingslanden én voor onszelf – ontbrandt er geen ideologische strijd. Kathleen Ferrier zegt „geen cent eraf”, opdat het CDA de hulp zo duur mogelijk kan uitverkopen. Alleen als het hulpoffer zwaar genoeg is, wil de PVV de hypotheekrenteaftrek beperken. Ontwikkelingssamenwerking is wisselgeld geworden.

Marcia Luyten is cultuurhistoricus, econoom en publicist.