Met het nieuwe toezicht valt te praten

De vrije markt kan niet zonder toezicht. Maar te rigide toezicht kan de markt ook kapot maken. Het kabinet-Rutte fuseert de verschillende toezichthouders in Nederland. Om geld te besparen, maar ook om flexibeler te zijn. Critici wijzen erop dat de politiek in de nieuwe constructie meer invloed krijgt.

Chris Fonteijn is ruim een half jaar voorzitter van de Nederlandse Mededingingsautoriteit. De voormalig advocaat heeft een opdracht. In het regeerakkoord besloten CDA en VVD – met gedoogsteun van de PVV – dat de NMa moet fuseren met de Onafhankelijke Post- en Telecommunicatieautoriteit (OPTA) en de Consumentenautoriteit (CA). De nieuwe kartelpolitie, Autoriteit Consument en Markt (ACM), moet consumenten behoeden voor het misbruik van economische machtsposities. Door te fuseren wordt, zo verwachten de opstellers van het regeerakkoord, het toezicht efficiënter en effectiever. Daarbij kiest Fonteijn ook voor een andere aanpak: hij wil in gesprek gaan met ondernemers en niet alleen ‘klassiek’ de mededingingswet uitvoeren: regels naleven en boetes uitvoeren.

In de haven van Wieringen wordt deze aanpak verwelkomd. Het past, zegt Ab Post, bij „de Nederlandse poldereconomie”. Ab Post behartigt de belangen van de vissers van de Producenten organisatie Wieringen. Een jaar geleden kreeg de garnalensector een boete opgelegd van 4,4 miljoen euro door de NMa.

„De boete heeft de garnalensector verlamd. Er is geen geld meer voor nieuwe projecten en afspraken over duurzame visserij zijn niet te maken”, zegt Post in zijn kantoor aan de vissershaven in Den Oever. Voor de wal liggen een paar kotters, binnen in de visafslag staat een machine te stampen die de aangevoerde garnalen verdeelt in klein, middel en groot. „Garnalen zijn onze core business”, zegt Cees van Eekelen, eigenaar van WR 189 en de WR 389. „Mijn zonen vissen op deze schepen, maar door de NMa-boete ligt de hele sector op zijn gat. Er is geen geld meer voor investeringen. En vissers durven niet meer bij elkaar te komen om afspraken te maken. Voordat je het weet, heb je weer een boete.”

In maart 2011 kreeg de garnalensector een boete opgelegd van 4,4 miljoen euro wegens overtredingen van het kartelverbod in de periode 1998-2000. Het grootste deel van de boetes, ruim 3 miljoen euro, komt voor rekening van de twee Nederlandse groothandelaren Heiploeg in Zoutkamp en Puul in Volendam.

De vissersorganisaties maakten afspraken over de maximale hoeveelheid garnalen die zij wekelijks per kotter aan land mochten brengen. Daarbij gaven de vissers en de handelaren elkaar onderling ook garanties voor een minimumprijs. Op deze wijze heeft de sector geprobeerd een forse overcapaciteit te camoufleren. De consument betaalde daardoor teveel voor de garnalen.

In 2003 legde de NMa een boete op van 13,8 miljoen euro, die na een slepende procedure van acht jaar in hoger beroep uiteindelijk werd bepaald op 4,4 miljoen euro. De 45 garnalenvissers van Wieringen moeten een boete ophoesten van 300.000 euro, rekent Post voor. De kosten van de advocaat worden geraamd op 600.000 euro. „Veel geld”, zegt Post, „maar het meest frustrerende is dat de sector bijna geen plannen durft te maken, bang voor de kartelwaakhond”.

De klacht van de vissers uit Wieringen vinden gehoor in de Tweede Kamer, de wetenschap en bij advocaten. CDA-afgevaardigde Ad Koppejan vindt dat het optreden van de NMa in strijd is met de doelstellingen van het kabinetsbeleid op het gebied van duurzaamheid. „Het kabinetsbeleid is erop gericht een ecologische evenwicht in de Waddenzee te handhaven”, zegt Koppejan. „Vissers willen daar hun best voor doen en afspraken maken, maar hen wordt de voet dwars gezet door de NMa.”

Bedrijven die afspraken willen maken op het terrein van duurzaamheid en innovatie zouden moeten worden vrijgesteld van de strenge NMa-regels, vindt de Tilburgse hoogleraar Eric van Damme. Al in 2006 concludeerde de Algemene Rekenkamer na een onderzoek dat de NMa transparanter moet zijn over de afwegingen tussen economische en niet-economische belangen.

„We moeten af van het dogma dat marktwerking en efficiëntie zaligmakend is”, zegt Tom Ottervanger. Hij is mededingingsadvocaat bij Allen & Overy en hoogleraar mededingingsrecht aan de Rijksuniversiteit Leiden. „Je kunt heel efficiënt de wereldzeeën leegvissen, maar wat dan?” De NMa zou meer oog moeten hebben voor duurzaamheid en innovatie.

Maar, erkent Ottervanger, de beleidsvrijheid van de NMa is beperkt. „De Europese Commissie en het ministerie van Economische Zaken bepalen de koers.” De Nederlandse Mededingingsautoriteit durft niet echt de grenzen op te zoeken. „De spelregels worden streng geïnterpreteerd”, vindt Ottervanger.

„Ik zie de spanning tussen mededinging enerzijds en duurzaamheid en innovatie anderzijds”, zegt NMa-voorzitter Chris Fonteijn. Deze twee thema’s passen niet in het klassieke mededingingsbeleid, zegt hij op zijn werkkamer in Den Haag. „Het model dat wij in Europa hanteren op het terrein van mededinging is vrij rigide.”

Duurzaamheid was nauwelijks een thema in de periode dat de afspraken over het huidige mededingingsbeleid werden gemaakt, de jaren tachtig van de vorige eeuw. Volgens Fonteijn zijn er op dit moment twee scenario’s mogelijk. „Je kunt als mededingingsautoriteit zeggen: duurzaamheid daar hebben we niks mee te maken, zolang de concurrentie goed werkt, geef je voldoende prikkels. Of je probeert helderheid te geven over wat wel en niet kan op basis van de Mededingingswet.”

Fonteijn kiest voor het tweede. „Ik denk dat je geen allesomvattend voorschrift kan maken. Oordeel van geval tot geval. Per geval moet je bekijken hoe je de regels kunt interpreteren.” En daarbij kijkt de NMa-voorzitter „zeer streng” of bedrijven duurzaamheid niet „als schaamlap” gebruiken om toch prijs- of productieafspraken te maken, want dergelijke afspraken zijn verboden op basis van de Mededingingswet en de Europese regelgeving.

Chris Fonteijn is sinds 1 juli 2011 voorzitter van de raad van bestuur van de NMa. Hij is de opvolger van Pieter Kalbfleisch die in april vorig jaar wegens zijn rol in de Chipshol-affaire – de verkoop van grond rondom luchthaven Schiphol – op non-actief werd gesteld.

Deze week stuurde minister Maxime Verhagen (Economische Zaken, CDA) de zogenoemde instellingswet van de ACM naar de Tweede Kamer, waarin onder andere de onafhankelijkheid van de ACM wordt vastgelegd. De Raad van State uit onder andere kritiek op de onafhankelijkheid van de nieuwe organisatie, de medewerkers vallen straks onder het ministerie van Economische Zaken. „Dat past in een trend waarbij Economische Zaken meer invloed probeert te krijgen op de NMa”, signaleert de Amsterdamse hoogleraar Maarten Pieter Schinkel.

De OPTA staat, als zogenoemde groot ZBO, op meer afstand van de minister dan de NMa, een klein ZBO. Het Europees hof is heel duidelijk over de noodzaak van volstrekte onafhankelijkheid van toezichthouders. In de nieuwe structuur is gekozen voor de NMa-variant. „Bestuurders en het hele personeel van de ACM valt onder Economische Zaken”, zegt Schinkel, „en zijn voor hun carrière dus afhankelijk van het ministerie. Daarmee kan de onafhankelijkheid van de toezichthouders in gevaar komen.” Schinkel sluit niet uit dat Brussel kritiek zal uiten op deze constructie.

De minister heeft verder de bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen en kan invloed uitoefenen op de verdeling van het budget. „Er ontstaan bijvoorbeeld spanningen bij keuzes over het inzetten van mensen en middelen tussen regulering en mededingingstoezicht”, zegt Schinkel. „Een toezichthouder moet daarin ook echt onafhankelijk van de politiek kunnen opereren.” De minister motiveert volgens de Raad van State onvoldoende waarom niet is gekozen voor een onafhankelijkere vorm van toezicht. Het is zeker één van de thema’s die terug zal keren wanneer de wet in de Tweede Kamer zal worden besproken. Het PvdA-Kamerlid Martijn van Dam sprak in eerdere debatten over „een kwalijke constructie” en hekelde de toegenomen politieke invloed op de ACM.

Op 1 januari 2013 moet de fusie zijn afgerond. „Doel is het vergroten van de effectiviteit en efficiënte van het markttoezicht”, legt Fonteijn uit. De samenvoeging van het toezicht moet een besparing opleveren van 7 miljoen euro. Hij verwacht dat de nieuwe organisatie „flexibel en integraal kan inspelen op nieuwe marktontwikkelingen”, inclusief duurzaamheid en innovatie. Met de oprichting van de ACM wordt, volgens hem, „een nieuw hoofdstuk” geschreven in de Nederlandse kartelgeschiedenis.

Met het samenvoegen van de NMa, OPTA en de consumentenautoriteit zal ook de aanpak van het toezicht veranderen, verwacht Sweder van Wijnbergen. Als secretaris-generaal bij het ministerie van Economische Zaken was hij een van de architecten van de privatiseringsgolf in de afgelopen twee decennia. „Chris Fonteijn gelooft in coregulation”, zegt Van Wijnbergen. „Je gaat samen met een onderneming aan tafel om het toezicht te bespreken. Zo’n aanpak is levensgevaarlijk, de doodsteek voor het toezicht. Met een goede toezichthouder zit je niet aan tafel, die wordt gehaat.”

Fonteijn is niet onder de indruk van de kritiek van Van Wijnbergen. „Het is een aanvulling op het formele instrumentarium, geen vervanging”, zegt hij, „en dat kan soms zeer effectief zijn”.

Voordat Fonteijn voorzitter werd van de Opta was hij werkzaam als advocaat bij NautaDutilh. Speelt die ervaring mee? Fonteijn: „Absoluut. Toezicht mag niet verzanden in juridische haarkloverij. Het gaat mij om de maximale effectiviteit, en soms bereik je dat door in een vroeg stadium met de partijen om de tafel te gaan.”