Prestatieafspraak Zijlstra en universiteiten is onwettig

Staatssecretaris Zijlstra (Onderwijs) sluit prestatieafspraken met universiteiten en hogescholen. Zo moeten ze rendementen verhogen en meer colleges geven. Volgens de Grondwet is dit soort afspraken niet toegestaan, stelt Paul Bovend’Eert.

In het televisieprogramma Buitenhof verzuchtte staatssecretaris Zijlstra (Onderwijs, VVD) onlangs dat het hoger onderwijs in Nederland zeer autonoom is en heel veel vrijheid heeft, maar ook dat hierbij meer verantwoordelijkheid hoort.

Aan de orde waren de misstanden in het hoger onderwijs – het gerommel met diploma’s bij de Hogeschool Inholland en bij Windesheim. De staatssecretaris bepleitte strenger toezicht door de Inspectie van het Onderwijs. Ook wil hij prestatieafspraken maken met individuele universiteiten en hogescholen, gericht op verbetering van de kwaliteit.

Een deel van de bekostiging van universiteiten en hogescholen wordt afhankelijk gemaakt van dergelijke kwaliteitsafspraken. Worden deze afspraken niet nagekomen, dan wordt de bekostiging gekort. Oftewel: geen prestaties, geld kwijt.

Op zichzelf is er geen bezwaar tegen dat de onderwijsinspectie naar aanleiding van misstanden strenger toezicht houdt en eerder ingrijpt als onderwijsinstellingen hun taken (dreigen te ) verwaarlozen. Een andere vraag is of de staatssecretaris zich moet kunnen bemoeien met de inrichting en opzet van het onderwijs op basis van prestatieafspraken.

Onlangs heeft de staatssecretaris een akkoord gesloten met vereniging van universiteiten VSNU. Hierin worden onder meer die prestatieafspraken nader uitgewerkt. De afzonderlijke universiteiten moeten de komende maanden afspraken maken over het aanbod van hun opleidingen (herordening), over het onderwijs in hun opleidingen (ten minste twaalf contacturen per week), over de bevordering van de kwaliteit van hun docenten (professionalisering), over het opzetten van trajecten voor excellente studenten en over rendementen (betere studievoortgang, minder uitvallers en minder wisseling van studie).

De gekozen opzet in dit akkoord oogt daadkrachtig, maar is in strijd met de grondwettelijke en wettelijke regeling van het hoger onderwijs in Nederland. Volgens de Grondwet (artikel 23 lid 5) moet de bemoeienis van de overheid met de kwaliteit van de inrichting van het onderwijs een wettelijke grondslag hebben. De wetgever stelt algemene regels met betrekking tot de deugdelijkheidseisen van het onderwijs.

In de Wet op het hoger onderwijs (WHW) worden de regels gegeven met betrekking tot de inrichting van de universitaire opleidingen. Van oudsher wordt hierin slechts een globale regeling gegeven van de opzet van opleidingen. In de WHW is onder meer te vinden dat de opleidingsbesturen (faculteitsbesturen) de opzet en inhoud van de opleidingen bepalen en vastleggen in een ‘Onderwijs- en Examenregeling’. De examencommissie bepaalt het niveau van de tentamens en examens. De docenten verzorgen het onderwijs en nemen tentamens af.

Op grond van dit wettelijk kader is een zekere vrijheid van inrichting voor openbare en bijzonder universitaire onderwijsinstellingen gewaarborgd. Op deze wijze is ook verzekerd dat geen onwetende bestuurders op verre afstand, maar academische vakmensen/docenten op de werkvloer met verstand van zaken de verantwoordelijkheid dragen voor de opleidingen. Dit gebeurt natuurlijk niet zonder controle-instrumenten. Met een systeem van visitatie en accreditatie wordt toezicht gehouden en de kwaliteit van de opleidingen periodiek getoetst. De inspectie kan ingrijpen als het mis dreigt te gaan.

De staatsecretaris omzeilt deze (grond)wettelijke structuur door met de universiteitsbesturen prestatieafspraken te maken over onderwerpen waarover hij eigenlijk niets te zeggen heeft. Niet de staatssecretaris en de universiteitsbestuurders, maar docenten, examinatoren en examencommissies gaan over de studievoortgang en over tentamen- en examenresultaten – de rendementen.

De voorbeelden van genoemde ontsporingen bij enkele instellingen zouden duidelijk moeten maken dat de voorgenomen prestatieafspraken juist dergelijke misstanden in de hand werken. Het is treurig dat de VSNU op deze wijze in zee gaat met de staatssecretaris. De begrippen ‘academische vrijheid’ en ‘onderwijsvrijheid’ hebben in die contreien kennelijk geen praktische betekenis meer.

Gelukkig is niet alleen de burger, maar ook de staatssecretaris gebonden aan de wet en de Grondwet. Een akkoord dat op onderdelen met de Grondwet in strijd is, is op die onderdelen nietig. Een staatssecretaris die willens en wetens de Grondwet schendt, maakt zich zelfs schuldig aan een ambtsmisdrijf. Hiervoor zou hij – dit is een twijfelachtige eer – moeten terechtstaan voor de Hoge Raad.

Zover hoeft het natuurlijk niet te komen. Het is raadzaam dat de Tweede Kamer en de staatssecretaris de zaak nog eens goed bekijken, het akkoord op een aantal onderdelen aanpassen en alsnog in overeenstemming brengen met het wettelijke en grondwettelijke kader. De prestatieafspraken, gekoppeld aan de bekostiging, moeten dan wel van tafel.

Paul Bovend’Eert is hoogleraar staatsrecht en decaan van de faculteit der rechtsgeleerdheid aan de Radboud Universiteit Nijmegen.