Column

Ook rechter is machteloos tegen chicanerende staat

Eind vorig jaar geleden legde Barend Nagtegaal (78) uit Nes het moede hoofd in de schoot. Hij accepteerde na negentien jaar procederen een kleine schadevergoeding van de gemeente Ameland. Zijn beroepszaak, over een vergunning voor een concurrent, is in het bestuursrecht berucht. Het illustreert de machteloze bestuursrechter, de hardleerse overheid, de koppige burger, het uitzichtloze procederen en de ellende die eruit voortvloeit. In de Leeuwarder Courant vertelde hij zich uiteindelijk door iedereen tekort gedaan te voelen. Rechtspraak, overheid, verzekeraars, juristen, accountants.

En deze pomphouder won dus vrijwel al zijn procedures! Maar met eindeloos vertragen en chicaneren hield de gemeente de boot af. Dat kon ook, omdat niet de bestuursrechter het geschil beslist, maar de zaak terugwijst naar de overheid. Die mag opnieuw beslissen en dus weer weigeren, op nieuwe gronden. De bestuursrechter als adviseur dus.

Bij zijn afscheid als vicepresident van de Raad van State legde Herman Tjeenk Willink in de Volkskrant nog eens uit waarom dat een goede zaak is. Dogmatisch geheel juist zei hij dat de bestuursrechter alleen uitzoekt of de bestuursbeslissing rechtmatig is en goed gemotiveerd. Zo niet, dan mag de overheid in de herkansing. De bestuursrechter als juridische corrector van de overheid dus. Het gaat er niet om of de inhoud deugt maar of het netjes is opgeschreven. Dat de mondige burger met deze hands off benadering in toenemende mate moeite heeft, ziet Tjeenk Willink niet. Barend Nagtegaal had volgens hem zijn kritiek op de gemeente via de raad moeten uitvechten. Als de bestuursrechter zelf de beslissing zou nemen „dan zal de relatie tussen politiek en bestuur verder verbleken”.

Daar wordt ook anders over gedacht. Nationaal ombudsman Alex Brenninkmeijer vindt het klassieke argument dat de rechter niet op de stoel van het bestuur moet zitten, achterhaald. In het blad Mr. zei hij dat de bestuursrechter daardoor een „veel te gouvernementele opstelling” kiest, het recht „instrumenteel” benadert, waardoor (zelfs) diens onafhankelijkheid „problematisch” is. Over de Amelandse pomphouder merkte hij in deze krant op dat de burger zo’n juridische uitputtingsslag altijd verliest. Overheden kunnen „tot in het oneindige” doorgaan. „Veel mensen haken daarom al eerder af of gaan dood”.

In het jongste nummer van het Nederlands Juristenblad verbreedde hij die kritiek. Naar de Raad van State, de Rekenkamer en de bestuursrechter luistert de overheid ook steeds minder. Net als naar de Ombudsman – zijn jaarverslag wordt niet eens meer in de Kamer besproken, het kabinet geeft er geen reactie meer op. Bij zijn onderzoeken wordt hij door overheden ‘iets te gemakkelijk’ voorgelogen of weggestuurd. „Een enkele minister of Kamerlid verwaardigt zich om een ‘terug in je hok gesprek’ met mij aan te gaan.” Zijn conclusie is dat het politieke bestuur in Nederland steeds minder tegenspraak accepteert. Tegenstemmen en -krachten worden actief geweerd. Ook denktanks en adviseurs als de WRR, het SCP, CPB of De Nederlandse Bank merken dat, meent hij. De trias politica verandert in unitas politica. Het wordt hier dus ‘koekoek éénzang’ van de uitvoerende macht.

Ik had het wel op prijs gesteld als de scheidende vicepresident ook iets van dit besef bij zijn afscheid had laten doorschemeren. Hij is immers de kampioen van de instituten. De crisis burger-overheid raakt ook zijn Raad. Interessant is dat de lagere bestuursrechtspraak wél voluit ziet dat de burger niet meer is gediend met een recht- en bestuurspraktijk die conflicten met de burger over 19 jaar uitsmeert. Het gehele bestuursrecht wordt daarom de komende jaren ‘omgekat’ naar de zogeheten nieuwe zaaksbehandeling. Daarin staat voortaan het conflict centraal en niet meer alleen de vraag of de overheidsbeslissing rechtmatig was. De bestuursrechters gaan proberen om het ‘echte conflict’ boven tafel te krijgen – en dat ook op te lossen. Trefwoorden: maatwerk en definitieve geschilbeslechting. De lijdelijke bestuursrechter is dus wakker en gaat doen waar Brenninkmeijer voorstander van is. Net als andere rechters proberen om knopen door te hakken.

Eeuwig zonde dat Tjeenk Willink niet zag dat het afnemende gezag van de bestuursrechter ook aan zijn Raad van State vrat. Dat kon ook wel eens verklaren waarom het debat over de combinatie wetgevingsadvisering en hoogste bestuursrechtspraak bij de Raad vorig jaar weer oplaaide. De scheidende vicepresident zei daar in de Volkskrant „verbijsterd” over te zijn. Waarmee hij ongewild een perfecte illustratie van het probleem verbeeldde. Soms moet een instituut ook durven bewegen. Om legitiem te blijven.

Debat op nrc.nl/rechtenbestuur Twitter: #rechtenbestuur