Politici kunnen problemen van het Hof oplossen

Het mensenrechtenhof in Straatsburg wekt de woede van politici, met onwelgevallige arresten. Laat het Comité van Ministers van de Raad van Europa dan normen stellen, bepleit Tom Zwart.

Premier Cameron van het Verenigd Koninkrijk heeft vorige week in Straatsburg uitgehaald naar het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Hij vindt dat het Hof meer respect moet tonen voor de uitkomsten van het democratisch debat, uitkomsten die vaak op nationaal niveau al zijn getoetst door de rechter op grond van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Ook Nederlandse politici als Stef Blok en Klaas Dijkhoff (beiden VVD) hebben kritiek op het functioneren van het Hof.

Hoewel er wel wat op het Hof valt aan te merken, is het niet terecht daarop alle pijlen te richten. Politici moeten ook zelf hun verantwoordelijkheid nemen en bijdragen aan oplossingen. Terecht dringt minister Opstelten (Justitie, VVD) in zijn recente brief over het Hof aan op een zwaardere rol voor het Comité van Ministers, waarin de regeringen van de lidstaten van de Raad van Europa vertegenwoordigd zijn.

Dat Comité is bevoegd om regels te stellen ter verduidelijking en uitwerking van het Verdrag. Van deze bevoegdheid zou het Comité vooral gebruik moeten maken op gevoelige maatschappelijke terreinen als éénouderadoptie, euthanasie, het homohuwelijk en abortus. Juist op deze gebieden zouden gekozen volksvertegenwoordigers de maatschappelijke signalen die hen bereiken goed kunnen vertalen. Het Hof loopt soms noodgedwongen op de troepen vooruit, door het gebrek aan regels. Dit deed het bijvoorbeeld toen het besliste dat personen die geslachtsverandering hebben ondergaan op grond van het Verdrag, het recht hebben dat in de bevolkingsboekhouding te laten opnemen.

Aan de andere kant wijst het Hof een beroep op het Verdrag soms af omdat een Europese consensus ontbreekt. Zo vond het Hof dat het Verdrag geen recht bevat op erkenning van een homohuwelijk. Ook wees het de stelling af dat het Verdrag een recht op abortus erkent, al moest het zich daarbij in allerlei bochten wringen. Er bestaat weliswaar Europese consensus om abortus toe te staan, maar dat betekende toch ook weer niet dat Ierland verplicht was dat ook te doen. Kortom, op gevoelige terreinen steekt het Hof nu eens zijn nek te veel uit en draait het dan weer om de hete brij heen. Op deze gebieden kan het Comité normen stellen en zo de grond rijp maken voor het Hof. Dat kan in zijn uitspraken terugvallen op dergelijke handvatten en daarmee zijn legitimatie versterken.

De recente Lautsizaak, over de verplichte aanwezigheid van kruisbeelden in klassen op Italiaanse openbare scholen, is een voorbeeld van een geval waarin regels van het Comité problemen hadden kunnen voorkomen. Eén Kamer van het Hof achtte deze verplichte aanwezigheid van kruisbeelden in strijd met het Verdrag. Dit leidde tot grote ergernis onder religieuze organisaties. De Grote Kamer – de beroepsinstantie van het Hof – verklaarde vervolgens dat de aanwezigheid van kruisbeelden binnen de beleidsvrijheid valt van de staten. Dit schoot ongelovigen weer in het verkeerde keelgat. In Beieren hangen ook kruisbeelden op openbare scholen, maar daar kunnen ouders de aanwezigheid ervan betwisten. Als ouders bezwaar maken, wordt in overleg met de schoolleiding een minnelijke oplossing gezocht. Het Comité van Ministers zou, naar het Beierse voorbeeld, een conflictregeling hebben kunnen maken voor de partijstaten bij het Verdrag. Op die manier zou de ergernis van de Lautsizaak zijn voorkomen.

Door middel van richtinggevende uitspaken kan worden voorkomen dat het Hof zich op gevoelige terreinen te kwetsbaar of juist te terughoudend opstelt, maar het is natuurlijk niet de bedoeling dat het Comité van Ministers uitspraken van het Hof in individuele zaken opzij zal zetten door regels te stellen. Dat zou in strijd zijn met de plicht van het Comité om de implementatie van de uitspraken van het Hof te verzekeren.

Voor deze democratische dialoog tussen het Comité van Ministers en het Hof is geen verdragswijziging nodig. De noodzakelijke bevoegdheden zijn al beschikbaar. Dit maakt de zaken eenvoudiger, maar tegelijkertijd ook ingewikkelder. De vraag rijst immers waarom politici deze bevoegdheden nog niet ten volle benutten.

In de beeldvorming heeft het Hof de afgelopen jaren steeds meer een monopoliepositie verworven wat betreft het Verdrag. Voor een deel is dit beeld gebaseerd op feiten. Zo is de Commissie voor de Rechten van de Mens afgeschaft en is het Comité van Ministers zijn bevoegdheid kwijtgeraakt om zaken te beslissen. Aan het Comité wordt vaak alleen nog een dienende functie toegedicht – het toezien op de implementatie van uitspraken van het Hof.

Door de groeiende werklast van het Hof neemt deze ondersteunende rol het Comité steeds meer in beslag, maar de indruk dat alleen het Hof zeggenschap heeft over het Verdrag heeft ook een psychologische dimensie. Velen geven de voorkeur aan de rationele en op beginselen gebaseerde benadering van de rechter boven de subjectieve waarderingen van politici. In dit klimaat ligt een sturende rol voor het Comité van Ministers niet voor de hand, maar deze rol is wel essentieel om de legitimatie van het Hof te verzekeren.

Tom Zwart is hoogleraar rechten van de mens aan de Universiteit Utrecht en curator van de liberale denktank Teldersstichting, een onafhankelijk wetenschappelijk bureau ten behoeve van het liberalisme, gelieerd aan de VVD.