Een rapport als een kwetsbare hink-stap-sprong

Er werd getergd gereageerd op Waar voor ons belastinggeld? van het SCP. Dat lijkt vooral slachtoffer van zijn ruige manier van presenteren. Want het rapport raakt aan een urgent probleem, analyseert Maarten Schinkel.

Een lawine van kritiek bedolf gisteren het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), naar aanleiding van het rapport Waar voor ons belastinggeld?, dat eerder op de dag werd vrijgegeven. De voornaamste conclusie: er is veel meer geld naar de publieke dienstverlening gegaan dan de beeldvorming van schaven en afknijpen suggereert. En, met uitzondering van delen van de zorg, de kwaliteit van die dienstverlening is op zijn minst niet merkbaar gestegen. Bezuinigen kan dus best, zonder kwaliteitsverlies. En de kaasschaaf is daar helemaal zo’n slecht instrument niet voor.

Belangenorganisaties stonden meteen op hun achterste poten. Nu gebeurt het regelmatig dat de nuances van een onderzoek in de daaropvolgende publiciteitsgolf verloren gaan. Maar het SCP was de media en de politiek in dit geval vóór, met eigen harde gevolgtrekkingen die het rapport zelf weinig recht doen. Want het stuk zelf is veel genuanceerder dan de conclusies rechtvaardigen. Een uit de hand gelopen mediastrategie dreigt nu het rapport zelf teniet te doen. En dat zou jammer zijn, want het is zeer de moeite waard. En nodig ook.

Naar de zeven sectoren die het SCP onderzocht (samen te vatten als onderwijs, zorg, rechtspraak en politie) gaat jaarlijks 55 miljard euro aan gemeenschapsgeld. Dat bedrag is de afgelopen jaren sterk gestegen, maar anders dan de productie van een fabriek of een commerciële dienstverlener is de productie van een publieke dienst lastig te meten.

Daar zit een probleem. De Amerikaanse econoom William Baumol opperde een kwart eeuw geleden, in kort bestek, dat de productiviteit van de marktsector sneller stijgt dan die van veel publieke diensten. De productie van een auto kan in hoge mate worden gemechaniseerd en geautomatiseerd, maar die van een ziekenhuisoperatie veel minder. Een bekend voorbeeld is een symfonieorkest dat de Zevende van Beethoven niet of nauwelijks efficiënter kan spelen dan een eeuw geleden. Sneller? Gaat niet. Korter? Ook niet. Met een half orkest dan?

Dat geeft het risico dat, ten opzichte van het algemene prijspeil, veel publieke diensten structureel duurder worden, terwijl veel commerciële diensten en producten juist relatief in prijs dalen. De onderzoekers halen dat ook aan: de relatieve kostprijs van de marktsector daalde tussen 1995 en 2008 met 0,4 procent per jaar. Die van de publieke dienstverlening steeg juist met gemiddeld 1,3 procent. Er is geen wiskundeknobbel voor nodig om te constateren dat publieke diensten uiteindelijk richting onbetaalbaarheid gaan – een referentie aan de ‘Ziekte van Baumol’. Een stoel in het concertgebouw is niet voor niets steeds duurder geworden. Ander voorbeeld: dertig jaar geleden was de aanschaf van een kleurentelevisie vergelijkbaar met pakweg vijftig maal naar de kapper gaan. Nu kan je voor de prijs van een vergelijkbare kleurentelevisie nog maar een keer of tien. Want hoewel kappers hun best doen productiever te worden, zijn er grenzen aan de efficiency van een knipbeurt.

De Amerikaanse topeconoom, en voormalig minister van Financiën, Larry Summers constateerde het deze week nog in een stuk over de ‘crisis van het kapitalisme’: niet alleen door de verhuizing van productie naar het buitenland, maar zeker ook door de productiviteitsstijging van de industrie is ongemerkt het ‘kapitalistische deel’ van de economie in westerse samenlevingen al aan het dalen. De kosten lopen verder op, en niet alleen door zaken als de vergrijzing.

Tenzij er manieren worden gevonden om de productiviteit van dergelijke diensten toch structureel te verhogen. Dat is, zo constateert het SCP, per saldo niet gelukt. In de zorg wel enigszins, maar met name bij onderwijs en veiligheid niet.

Op dit punt is het onderzoek kwetsbaar. Je kunt wel meten wat er ingaat, maar veel moeilijker wat er uitkomt. Deze heilige graal is lastig te vinden. De OESO, de club van rijke landen, heeft een methodiek om prestaties in de zorg en het onderwijs internationaal te meten en te vergelijken. Maar specialisten uit de deelgebieden, en de mensen op de werkvloer, zullen vaak terecht wijzen op fouten en omissies of op de algehele onmeetbaarheid van de vruchten van hun werk.

Dat de SCP-onderzoekers geen, of soms een negatief, verband vinden tussen het extra geld dat naar grote delen van de publieke sector is gevloeid en een stijging van de prestaties, is dan confronterend. En al helemaal als zij daarna opmerken dat, als extra geld geen productiviteitsverbetering heeft gebracht, bezuinigen over de gehele linie (de kaasschaaf) waarschijnlijk ook geen verlies aan ‘productie’ tot gevolg zullen hebben. Het is deze laatste hink-stap-sprong die het rapport kwetsbaar maakt. Hink: de productiviteit is meetbaar. Stap: meer geld heeft niet méér opgeleverd. Sprong: minder geld brengt dus geen schade toe.

Dat is jammer. Hoewel het onderzoek al werd gestart voordat er concreet sprake was van de noodzaak van massale bezuinigingen, en in wezen er één is uit een reeks van pogingen, valt de publicatie ervan samen met de uitvoering van draconische plannen van het kabinet, en de mogelijke noodzaak voor een nieuwe bezuinigingsronde daar nog bovenop. Het leggen van een verband is dan al snel te verleidelijk, en het is ook aangewakkerd door de manier van presenteren door het SCP zelf.

Het neemt niet weg dat het rapport de vinger op een zere plek legt. Het risico dat de verzorgingsstaat onbetaalbaar dreigt te worden is bekend. Maar dat de staat zelf eveneens onmogelijk duur zal worden is eveneens waar. Het handhaven van de kwaliteit van zorg, onderwijs, veiligheid, rechtspraak – en wat te denken van de strijdkrachten – kan alleen door op zijn minst een stabiele kostenontwikkeling, en die is enkel te bereiken door een stijging van de productiviteit. Hoe moeilijk dat ook is, en hoe lastig en betwistbaar de meting altijd zal blijven. Een remedie tegen de Ziekte van Baumol. Ook dat is een uitdaging voor de staat, verzorgend of niet.