Kan het nu eindelijk eens met wat minder ambtenaren?

Het kabinet-Rutte wil een kleinere overheid en legde ministeries forse bezuinigingen op. Bijna een op de tien rijksbanen zal de komende jaren verdwijnen, blijkt uit een rondgang langs de ministeries. „Het accent ligt alleen op besparen. Hoe dat gebeurt, lijkt weinig uit te maken.”

Sobere kerstpakketten, hergebruik van printercartridges, B-merk kantoorartikelen, minder vuilnisbakken en kleinere werkplekken. Het zijn de kleine dingen waaraan ambtenaren merken dat het kabinet van premier Mark Rutte (VVD) bezuinigt op de Rijksoverheid. Ingrijpender zijn de duizenden arbeidsplaatsen die de komende jaren per ministerie verdwijnen.

Voor het CDA-VVD-kabinet van Rutte is een kleinere overheid niet alleen een doel, het is een speerpunt van het beleid. De overheid is geen geluksmachine, zegt Rutte vaak. Van de 18 miljard euro die het kabinet in 2015 wil bezuinigen, moet 6,14 miljard euro komen van een kleinere overheid. Oftewel: eenderde van het totaaldoel.

Van die 6 miljard bestaat 1,5 miljard uit korten op de uitgaven van departementen, agentschappen en zogeheten ‘zelfstandige bestuursorganen’, zoals bijvoorbeeld uitvoeringsdiensten als uitkeringsinstantie UWV en het Centraal Bureau voor de Statistiek. De rest komt van lagere overheden; gemeenten, waterschappen en provincies. Iedereen heeft het moeilijk, dus ook de overheid zelf ontkomt niet aan besparen, is de mantra.

Rutte pakt het anders aan dan voorgaande kabinetten. Waar Jan Peter Balkenende (CDA) wilde bezuinigen op het totaal aantal ambtenaren, heeft Ruttes kabinet elk ministerie een eigen taakstelling in harde euro’s gegeven. Hij legt departementen een bezuiniging in geld op. Hoeveel ambtenaren de ministeries daarvoor moeten ontslaan, mogen ze zelf weten. Minder schoonmakers inhuren, minder kantoorruimte gebruiken of korten op de uitvoering? Ze zoeken het maar uit. Als ze maar bezuinigen.

Hoe pakken de ministeries dat tot nu toe aan? Hoeveel ambtenaren gaan eruit? Uit een rondgang van deze krant langs alle ministeries blijkt dat ze deze kabinetsperiode 25.527 arbeidsplaatsen willen schrappen op de ministeries en op de uitvoerende diensten die onder hen vallen, zoals de politie en het leger. Dat is 9 procent van het totaal aantal arbeidsplaatsen die de departementen naar eigen zeggen hadden bij aantreden van het kabinet in 2010.

Opvallend is dat de ministeries een veel hogere bezuiniging (in jargon: taakstelling) melden dan in het regeerakkoord was afgesproken. In totaal bezuinigen zij naar eigen zeggen geen 1,5 miljard euro maar 2,6 miljard. Het verschil ontstaat doordat de ministeries de opgelegde bezuiniging van het vorige kabinet meetellen. Sommigen moeten bovendien onverwacht meer bezuinigen omdat ze tegenvallers hebben. Defensie bijvoorbeeld: dat moet door alle militaire missies meer militair materieel – zoals tanks – vervangen dan verwacht.

Drie ministeries weten nog niet of er arbeidsplaatsen verdwijnen en hoeveel. Dat zijn Financiën, Onderwijs en Veiligheid en Justitie. Bij Financiën en Veiligheid en Justitie werken relatief veel mensen doordat de Belastingdienst en de politie en het gevangeniswezen hieronder vallen. Het is aannemelijk dat er veel meer arbeidsplaatsen verdwijnen dan de genoemde 25.527.

De Belastingdienst is de grootste uitvoeringsorganisatie van de overheid en moet bijvoorbeeld 400 miljoen euro bezuinigen. De fiscus kijkt nog hoeveel het kan besparen door efficiënter te werken, dan pas komt het schrappen van arbeidsplaatsen in zicht. Bij Veiligheid en Justitie is alleen duidelijk dát er „personele effecten” zullen optreden, maar de omvang daarvan is „voorshands moeilijk kwantitatief te duiden”. Jargon voor: we weten nog niet hoeveel mensen weg moeten. Dat bezuinigingen consequenties voor het personeel hebben, is bijna onvermijdelijk; ongeveer 80 procent van de ‘apparaatsuitgaven’ zijn personeelskosten.

Bij de ministeries die wel weten hoeveel arbeidsplaatsen er verdwijnen, is lang niet altijd duidelijk waar dat precies gaat gebeuren. Eén trend is er al te schetsen: bij uitvoeringsorganen vallen de grootste klappen. Neem het ministerie van Sociale Zaken. Daar verdwijnen enkele honderden arbeidsplaatsen, terwijl bij het UWV 5.000 tot 6.000 man de vier kantoortorens in Amsterdam Sloterdijk mogen verlaten. Ook het ministerie van Economische Zaken bezuinigt fors op AgentschapNL dat subsidies geeft aan bedrijven.

Dat klinkt oneerlijker dan het is. Er zijn veel meer ambtenaren die beleid uitvoeren dan die beleid bedenken. Ruim 80 procent van de werkgelegenheid bij de Rijksoverheid is bij uitvoeringsorganisaties als de Belastingdienst, UWV, Rijkswaterstaat en de Dienst Justitiële Inrichtingen (de gevangenissen).

Of er gedwongen ontslagen vallen, weten de ministeries nog niet. Misschien kunnen de arbeidsplaatsen via ‘natuurlijk verloop’ verdwijnen. Dat betekent ambtenaren die vertrekken omdat ze een andere baan vinden of omdat ze met pensioen gaan, niet vervangen. Bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu moeten bijvoorbeeld tussen de 2.000 en 2.300 mensen weg, tussen 2012 en 2018. Het departement noemt dat „een groot verlies aan kennis en ervaring”. Maar het gaat wel gebeuren. Of er gedwongen ontslagen vallen is nog niet duidelijk.

Als er gedwongen ontslagen vallen, dan is daarvoor geen sociaal plan meer. Onderdeel van de bezuinigingen op de Rijksoverheid vormen een bevriezing van de salarissen voor ambtenaren. Dat moet 700 miljoen euro opleveren. De vakbonden weigeren hier echter mee akkoord te gaan met als gevolg dat de cao (collectieve arbeidsovereenkomst) sinds 1 januari is verlopen. Daarmee is ook het sociaal plan vervallen.

Hoe haalbaar zijn de bezuinigingen? Frits van der Meer, bestuurskundige aan de Universiteit Leiden, vraagt zich af of de ministeries die nog niet weten hoeveel arbeidsplaatsen er verdwijnen, de bezuiniging wel kunnen realiseren. „Hoe willen ze dat doen in de 2,5 jaar die het kabinet rest? Dat is kort hoor.”

Bovendien, zegt hij, moet je ontzettend oppassen met de getallen die de ministeries noemen. Er wordt nogal eens vrij met cijfers omgegaan. „Neem de zbo’s, die werden verzelfstandigd en op afstand geplaatst, maar sinds er de afgelopen vijf jaar ambtenaren ontslagen moeten worden, horen ze opeens weer helemaal bij de Rijksoverheid.” Van der Meer ziet de genoemde 25.000 als een maximum, een streefcijfer dat waarschijnlijk niet gehaald wordt.

Kabinetten en ministeries vatten ‘minder ambtenaren’ en ‘bezuinigen’ minder letterlijk op dan de gemiddelde burger. Het kabinet-Balkenende IV nam zich voor 12.800 ambtenaren te ontslaan. De laatste rapportage moet nog komen. Duidelijk is al wel dat het doel niet is gehaald. Volgens de laatste cijfers van Binnenlandse Zaken blijkt dat de overheid in 2010 5.267 ambtenaren minder in dienst had dan in 2006. Nog steeds 7.533 te veel.

Maar dat ziet het departement anders; er zijn wel degelijk 11.489 arbeidsplaatsen verdwenen, maar door nieuw beleid van het kabinet kwamen er tegelijkertijd 6.222 arbeidsplaatsen bij. En dus vindt het ministerie dat „ruimschoots aan de taakstelling voor eind 2010 is voldaan”.

De vraag is nu of de door Rutte gekozen methode beter werkt. In elk geval kent het loslaten van een streefgetal voor het aantal te schrappen ambtenaren één voordeel. Bestuurskundige Van der Meer: „Ministeries kunnen hun ambtenaren niet meer verstoppen.” Op sommige ministeries bestond de reflex om ambtenaren te ontslaan, maar direct opnieuw in te huren als zelfstandig adviseur of als werknemer van een extern bedrijf. Bij de afdelingen ‘beleidsondersteuning’ werd één op de vijf ambtenaren van buiten ingehuurd. Daarmee daalde het aantal ambtenaren, maar konden ministeries dezelfde hoeveelheid werk verzetten. Aan die trend is bijna een einde gekomen, ziet Marco Ouwehand. Hij onderhandelt namens vakbond AbvaKabo over de cao voor rijksambtenaren.

De aanpak maakt het inboeken van een groot bedrag in elk geval gemakkelijk, zegt Roel Bekker. Hij is nu hoogleraar arbeidsverhoudingen maar had onder Balkenende de ambtelijke leiding over het ‘afslankprogramma’, zoals hij dat noemt. Het is een methode waar weinig visie voor nodig is: „Dit is een snelle manier van bezuinigen, de ministeries worden gewoon gekort en moeten het maar doen met de lagere bedragen.”

Dat is meteen de voornaamste kritiek op Ruttes aanpak. Het kabinet schrapt geen taken van de overheid, maar hanteert de botte bijl. Van der Meer: „Een beetje bezuinigingsdruk is prima maar wat moet die kleine en compacte overheid doen?”

Het idee achter het vorige programma was „een kleinere en betere overheid”, vertelt Bekker. „Nu is het primaire doel: een goedkopere overheid. Niet langer is er één centraal plan, het accent ligt nu alleen op besparen. Hoe dat vervolgens gebeurt, lijkt weinig uit te maken.”

Als de ministeries niet ieder voor zich zouden bezuinigen, maar er een gezamenlijk programma was, zijn op geen enkel ministerie gedwongen ontslagen nodig, denkt Ouwehand. Nu bestaat de kans dat op het ene ministerie gedwongen ontslagen vallen, terwijl op het andere ministerie waarschijnlijk werk te doen is van ongeveer vergelijkbare aard, legt hij uit. „Ontslag is een dure hobby voor de overheid: ambtenaren krijgen nog altijd royale wachtgelden.”

Een andere zorg is dat de kwaliteit van de dienstverlening door de overheid achteruit gaat. Het UWV heeft al aangekondigd uitkeringsgerechtigden veel meer via internet te gaan bedienen dan in persoon. „Volgens mij is de grens bereikt, met hoeveel minder mensen je nog efficiënt kunt zijn zonder kwaliteit te verliezen”, zegt hoogleraar Bekker. De wachttijden voor burgers zullen oplopen, voor begeleiding van burgers bij het vinden van werk zal nog minder tijd en aandacht zijn.