Gezocht: Donner, Donner of Donner Weerstanden tegen onderkoning Donner

Al bij de kabinetsformatie was afgesproken dat het CDA de vicepresident van de Raad van State zou leveren. Maar de ministers zagen de aangepaste wet over het hoofd. Gevolg: een nu al gehavende onderkoning. Over een onervaren premier en een bezorgde koningin. Reconstructie van een stuntelige benoeming.

Het begon al te zomeren op het Binnenhof toen Mark Rutte een belangrijke ontdekking deed. Het ging om de benoeming voor een eerbiedwaardige functie. De premier had die tijdens de kabinetsformatie van 2010 aan zijn nieuwe vrienden van het CDA beloofd. Bijna een jaar later ontdekte hij dat zoiets niet per handjeklap kon worden geregeld. Voor de functie van het vicepresidentschap van de Raad van State – want daar ging het om – moest conform de wet op de Raad van State in het openbaar worden geadverteerd.

De ontdekking wekte zijn verbazing. Wie heeft dat bedacht, vroegen Rutte en vicepremier Maxime Verhagen (CDA) verwonderd aan elkaar. Adverteren voor het vicepresidentschap van de Raad van State? Voor de onderkoning van Nederland?

De maanden erna zou Rutte veel tijd kwijt zijn aan het verbinden van de eisen van oude en nieuwe politiek. De minister-president kwam klem te zitten tussen ingesleten Haagse benoemingsgewoonten en nieuwe eisen van transparantie. Als onervaren premier had Rutte moeite om greep te houden op het benoemingsproces. De nieuwe vicepresident arriveert daardoor straks gehavend in het paleis aan de Kneuterdijk, zo blijkt uit een reconstructie op basis van gesprekken met prominente leden van VVD, CDA, PvdA en D66.

Aanvankelijk zag de benoemingsprocedure er overzichtelijk uit. Het kabinet kon zelf beslissen, zonder tussenkomst van bijvoorbeeld de Tweede Kamer. Ook politiek leek er geen vuiltje aan de lucht. Binnen de VVD, sinds 2010 de grootste partij , bestond weinig animo voor deze functie. Rutte had ook weinig moeite gedaan om die animo daar te wekken. Het CDA daarentegen, had bijna honderd jaar ervaring in het veroveren van belangrijke posities. De partij mocht na de verkiezingen voor de Tweede Kamer dan bijna gehalveerd zijn tot 21 zetels, voor vrijwel elke vrijkomende post beschikten de christen-democraten over belangrijke kandidaten.

Al tijdens de kabinetsformatie was op het Binnenhof een paar keer de naam van Piet Hein Donner gevallen. Met zijn juridische achtergrond, lange staat van dienst als minister, en lidmaatschap van de Raad van State (1998-2002), leek hij een vanzelfsprekende opvolger van zittend vicepresident Herman Tjeenk Willink.

Zonder Donners naam te noemen, hadden Rutte en Verhagen, de twee architecten van het kabinet, tijdens de kabinetsformatie afgesproken dat het CDA de kandidaat zou leveren voor de opvolging. De PvdA was met zittend vicepresident Herman Tjeenk Willink al aan de beurt geweest. Dat volgens de in december 2008 gewijzigde en september 2010 in werking getreden wet op de Raad van State voor de functie moest worden geadverteerd had niemand zich gerealiseerd.

De advertentiekwestie veroorzaakte binnen en buiten kabinetskringen onbegrip en irritatie. Rutte sprak erover met zijn vicepremier, en de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie. Maxime Verhagen liet volgens diverse bronnen binnen het CDA en de VVD blijken weinig heil te zien in plaatsing van de oproep. In het ministerieel overleg passeerden meer opties. Kon er een omweg worden bedacht? Zo kent de overheid het verschijnsel „gerede kandidaat”, die bij open procedures bij voorrang mag worden behandeld, bijvoorbeeld omdat iemand na een reorganisatie moest worden herplaatst. Viel daar iets mee uit te richten?

Donner zelf hield zich volgens ingewijden tijdens deze discussies op de vlakte. Hij zat in een lastige positie als kandidaat in de coulissen én – als minister van Binnenlandse Zaken – medeverantwoordelijke voor de procedure. Dat anderen hem later zouden verwijten een dubbele pet te dragen, vond hij niet zo’n probleem. Sterker, hij vond het een voordeel, zeggen mensen die nauw met hem hebben samengewerkt. „Donner heeft van te voren bedacht dat het veel beter was om maar vast in het kabinet te gaan zitten als deze vacature voorbij komt. ‘Dan ben ik er tenminste bij’, was zijn insteek”, zei hoogleraar bestuurskunde Wim Derksen in deze krant. Hij werkte nauw samen met Donner bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.

In de eerste week van juli werd de knoop doorgehakt. De advertentie kwam er, wat Verhagen of Donner daar ook verder van vonden. Rutte kon niet anders. Dat kwam niet alleen door de wettelijke verplichting, maar ook door de – voor de VVD pijnlijke – voorgeschiedenis ervan. In 2006 had Nationale Ombudsman Alexander Brenninkmeijer publiekelijk VVD-minister Hans Hoogervorst, partijgenoot van Rutte, op de vingers getikt. Hoogervorst had de schijn gewekt dat hij zijn partijgenoot Frank de Grave een belangrijke baan in de gezondheidszorg had toegeschoven. Een burger die zich in de benoemingsprocedure voor het voorzitterschap van het College Tarieven Gezondheidszorg buitengesloten had gevoeld, had aan de bel getrokken. Met succes. Het oordeel was glashelder.

De VVD-bewindsman had „onvoldoende de schijn van partijdigheid gemeden”, en „gehandeld in strijd met het verbod van vooringenomenheid”. De Ombudsman drong er bij het kabinet op aan nog eens goed te kijken naar de transparantie van haar benoemingenbeleid.

Rutte wilde bij de benoeming van de vicepresident van de Raad van State herhaling hiervan voorkomen. Met zijn jongensachtige enthousiasme zei hij op 8 juli in het wekelijkse televisiegesprek met de NOS over de vacature bij de Raad van State: „Het gaat om een belangrijke functie waarop iedereen die nu kijkt, moet kunnen reageren.” Rutte zei ook nog dat de advertentie „direct na de zomer” zou verschijnen, en dat „in oktober een besluit”, zou worden genomen. De premier zou er later nog vaak aan herinnerd worden.

De opening in de sollicitatieprocedure via de advertentie gaf tegenstanders van Donners kandidatuur de indruk dat er ruimte was voor alternatieven. Een van die tegenstanders was Ruud Lubbers, oud-premier. Als Minister van Staat is hij één van de belangrijke adviseurs van koningin Beatrix. Niet onbelangrijk, want het staatshoofd is ceremonieel hoofd van de Raad van State. Beatrix heeft in die rol invloed op de benoeming van de opvolger van zittend vicepresident Herman Tjeenk Willink.

Volgens CDA-bronnen bepleitte Lubbers op het paleis de keuze voor zijn politieke vriend, Ernst Hirsch Ballin. Hij was minister van Justitie in Lubbers’ laatste kabinet en in het vierde kabinet Balkenende. Net als Donner was ook hij jarenlang (2000-2006) lid van de Raad van State, dit tot grote tevredenheid van zijn collega’s.

Hirsch Ballin had interesse in de prestigieuze baan, zo liet hij vorige week blijken tegenover deze krant. Na zijn verloren strijd met Maxime Verhagen over de samenwerking met de PVV, had hij zich in de academische wereld teruggetrokken. Toch volgde hij politiek en media nog op de voet. Hem viel op dat Donner controversiëler was dan gedacht. Dat kwam niet alleen door Lubbers, wiens inspanningen in september uitlekten. Ook oud-PPR-leider Bas de Gaay Fortman, die al jaren een band met het Hof onderhoudt, sprak zich in felle bewoordingen tegen Donners kandidatuur uit. „Daardoor beslist hij nu mede over zijn eigen voordracht. Dat is geen toonbeeld van goed bestuur”, oordeelde De Gaay Fortman. Ook bracht hij in herinnering hoe Donner tijdens de kabinetsformatie grote druk op CDA-Kamerleden had uitgeoefend ten bate van de komst van het kabinet Rutte/Verhagen en zo de onafhankelijkheid van Tweede Kamerleden in het geding gebracht. „Geen voorbeeld van zuiver constitutioneel handelen”, zei De Gaay Fortman. Zo iemand kon wat hem betreft geen vicepresident van de Raad van State worden. Die moet immers het hogere en zuivere in het staatsrecht verdedigen en onder woorden brengen.

De naam van Hirsch Ballin was ook door VVD’ers in omloop gebracht. Tijdens een van de eerste overleggen tussen bewindslieden na de zomervakantie werd Hirsch Ballins naam genoemd door een van de aanwezigen. Was hij geen goede kandidaat voor de functie? Dat gebeurde deels uit weerzin tegen de als regentesk ervaren Donner. Maar ook omdat Hirsch Ballin goed bij de koningin zou liggen.

Intussen lag Hirsch Ballin minder goed bij Verhagen, zeggen veel ingewijden bij het CDA. De vicepremier deed er alles aan om te voorkomen dat de hoogleraar kans zou maken. Verhagen had Hirsch Ballin diens tegenstand tegen de komst van het kabinet Verhagen/Rutte nooit vergeven. Hij wilde daarom voorkomen dat supporters van Hirsch Ballin voet aan de grond zouden krijgen in de partij. Daarbij keek gedoogpartner Geert Wilders geïnteresseerd over Verhagens schouder mee. Ook de PVV-leider moet niets van Hirsch Ballin hebben.

Terwijl vooraanstaande christen-democraten als Lubbers, maar ook de Brabantse commissaris van de Koningin, Wim van de Donk, een goed woordje voor Hirsch Ballin deden bij het partijbestuur, mobiliseerde Verhagen juist steun voor Piet Hein Donner. Met succes, zo bleek op zaterdagavond 1 oktober. Toen liet CDA-partijvoorzitter Ruth Peetoom op de radio de naam van Donner vallen. Peetoom noemde hem „een heel goede kandidaat” voor het vicepresidentschap. Terwijl de advertentie nog moest verschijnen, leek het CDA zijn keuze al gemaakt te hebben. Peetoom had partij gekozen in de stammenstrijd binnen de eigen partij over Donner en Hirsch Ballin.

Partijgenoten van Peetoom zeggen dat zij Donner mede bepleitte, omdat zijn vertrek ruimte zou geven voor een nieuw christen-democratisch gezicht in het kabinet. Een gezicht dat ook het nieuwe geluid van de gehavende christen-democratie kon vertolken dat wordt voorbereid door drie partijcommissies. Dit veronderstelde wel de medewerking van Rutte.

Die was daar toen nog niet aan toe. Een vertrek van de zwaargewicht Donner uit het kabinet bracht sowieso risico’s voor datzelfde minderheidskabinet met zich mee, laat staan een nieuwe CDA-minister met een nieuw CDA-geluid. Op concurrentie voor het volgende CDA-lijsttrekkerschap zat vicepremier Verhagen niet te wachten, was Rutte gebleken. Ook had de minister-president er geen trek in om zijn kabinet beschikbaar te stellen als laboratorium voor CDA-partijvernieuwing.

De verdeeldheid binnen het CDA over Hirsch Ballin en Donner gaf de premier tijd zelf in actie te komen. Daarbij moest Rutte omzichtig te werk gaan om z’n eigen vicepremier en minister van Binnenlandse Zaken niet voor het hoofd te stoten. Voorzichtig peilde Rutte in een persoonlijk gesprek tijdens de eerste weken van het nieuwe politieke seizoen Job Cohen. Had de PvdA-leider oren naar de functie? Het antwoord was ‘nee’.

Ook kreeg de premier te maken met verhoogde druk uit zijn partijkantoor aan de Haagse Koninginnegracht. Moest de kans toch niet worden benut om een liberaal naar voren te schuiven, zo vroeg bijvoorbeeld oud-VVD-leider Ed Nijpels zich af? Waarom moest de VVD zich neerleggen bij een kandidaat van een partij die in de opiniepeilingen aan het verschrompelen was? Een partij bovendien, die ruzie maakte over de voor te dragen kandidaat?

Belangrijker nog voor de premier waren tekenen van onvrede uit het paleis. Koningin Beatrix had niet stilgezeten. Als staatshoofd en president van de Raad van State had zij een eigen verantwoordelijkheid, zoals de plicht om de Grondwet te beschermen. Daarom had ze zich laten informeren over Donners gedrag tijdens de kabinetsformatie van 2010. Welke rol had de kandidaat precies gespeeld bij de totstandkoming van het minderheidskabinet met gedoogsteun van de PVV, waarover Beatrix’ adviseurs zoals Herman Tjeenk Willink serieuze bedenkingen hadden gehad? Ook wilde de koningin weten of Donner ‘onaanvaardbare druk’ had uitgeoefend op CDA-Kamerleden die dwarslagen bij de totstandkoming van het nieuwe kabinet, zoals De Gaay Fortman had geconstateerd.

Op de achtergrond speelde wellicht een persoonlijke gevoeligheid van Beatrix, zeggen bronnen bij CDA en VVD. De koningin en haar familie hebben historische banden met de Ferriers, een voorname familie in Suriname. Foto’s van de soevereiniteitsoverdracht in Paramaribo, november 1975, tonen een breed glimlachende – toen nog prinses – Beatrix zij aan zij met Johan Ferrier. Hij was de eerste president van een onafhankelijk Suriname en hij de vader van Joan en Kathleen Ferrier. Beiden waren actief in een circuit van ontwikkelingswerkers waar prins Claus veel energie in had gestoken. En het was Kathleen Ferrier die als Tweede Kamerlid voor het CDA zo had tegengestribbeld bij de komst van het kabinet. Dat Donner uitgerekend een Ferrier de duimschroeven had aangedraaid, maakte Beatrix wellicht extra alert op het gedrag van de kandidaat-vicepresident tijdens de kabinetsformatie.

De koningin moest echter omzichtig opereren. In de eerste plaats kent Beatrix Donner en zijn familie al heel lang. Ze hadden vaak en intensief contact. De telg uit het regentengeslacht was regelmatig voor haar in de bres gesprongen. November 2003 had Donner bijvoorbeeld tv-programma’s bekritiseerd die de koningin parodieerden. „Vrij smakeloos”, had hij gezegd over een parodie in het VARA-programma Kopspijkers.

Verder had Beatrix rekening te houden met de voordracht die uit het kabinet zou komen. De politiek besliste. En juist die politiek werd kritischer over de rol van het staatshoofd in het staatkundig bestel. Terwijl de benoemingskwestie speelde, lanceerde de PVV een initiatiefwetsvoorstel dat de koningin een meer ceremoniële rol toebedeelt.

Van een koninklijke poging om Donner tegen te houden was geen sprake, wel van het vertragen van zijn benoeming voor nader overleg. Voordat er van een voordracht sprake kon zijn, wilde de koningin eerst opheldering van Donner over zijn gedrag bij de kabinetsformatie. De minister had zoiets zelf ook al voorgesteld, nadat de twijfels ten paleize hem ter ore waren gekomen. Een goede gelegenheid voor overleg deed zich voor tijdens het tiendaags bezoek dat beiden vanaf eind oktober zouden brengen aan de Antillen.

De verschijningsdatum van de advertentie voor het vicepresidentschap werd vertraagd en aangepast aan de datum van de Antillenreis, zeggen bronnen bij zowel VVD als CDA. De oproep verscheen pas op maandag 17 oktober in de Staatscourant, niet „direct na de zomer”, zoals Rutte had beloofd. Er was voorzien in een reactietermijn van een maand. Dat gaf de koningin de gelegenheid op de Antillen Donners nieren te proeven. Na terugkomst in Nederland zou premier Rutte horen of de kandidaat vicepresident de reserves bij de koningin had kunnen wegnemen. Bij groen licht kon Donner alsnog zijn sollicitatiebrief versturen.

De vertraging in de procedure als gevolg van de koninklijke reserves bleef niet onopgemerkt. Politici roken onraad. De benoemingsprocedure ontwikkelde zich tot een controverse, die Donner als belangrijkste kandidaat voor de opvolging van Tjeenk Willink beschadigde. Zo kwamen de sociaal-democraten in de Tweede Kamer met een motie die het zittende ministers onmogelijk wilde maken over te stappen naar de Raad van State. D66 stelde voortdurend kritische vragen over het hele proces. De partij lanceerde eind oktober zelfs een eigen kandidaat, SER-voorzitter Alexander Rinnooy Kan. Die had uit het kabinet of van de top van de Raad van State een signaal gekregen dat zijn sollicitatie kans zou maken. Zelf wil hij er niets over zeggen.

Over de reden van dit signaal circuleren op het Binnenhofverschillende theorieën. Volgens sommigen werd geanticipeerd op het mogelijk mislukken van de gesprekken tussen de koningin en Donner. Rinnooy Kan was volgens deze theorie „reserve-onderkoning”. Anderen zeggen echter dat het benaderen van Rinnooy Kan juist de rommeligheid in de procedure en de zwakke regie door de premier onderstreepte. In elk geval gaf de profielschets in de Staatscourant ruimte voor niet-juristen als Rinnooy Kan. Er was „een voorkeur voor iemand met een juridische opleiding”.

De kandidatuur van de SER-voorzitter was niet de enige tegenslag voor Donner. Er verschenen ook berichten over weerstanden tegen hem bij de Raad van State zelf, zijn toekomstige werkkring. Behalve bij leden van een andere politieke signatuur, onder wie oud-minister Winnie Sorgdrager (D66), zat de weerstand ook bij partijgenoten van Donner. Oud-minister Wim Deetman en oud-senaatsvoorzitter Yvonne Timmerman-Buck bijvoorbeeld vonden dat er door de vertraging en het gedoe slordig werd omgesprongen met hun eerbiedwaardig instituut. Misschien moest iemand uit de Raad dan maar het vicepresidentschap op zich nemen. Volgens diverse bronnen bij het CDA dacht Timmerman-Buck onder anderen aan zichzelf.

Midden in oktober, nog voor zijn reis naar de Antillen, werd het Donner ineens teveel. Hij had eind augustus, begin september als minister van Binnenlandse Zaken al een zware dobber gehad aan het afwenden van een digitale ramp (Diginotar). De bewindsman ergerde zich verder aan het feit dat er in de pers werd getwijfeld aan zijn integriteit. Bovendien kon hij niet terugvallen op effectieve ambtelijke steun. Daar had men weinig ervaring met sollicitatieprocedures voor onderkoningen.

Waartoe Donners ongemakkelijkheid en eenzaamheid konden leiden, bleek13 oktober. De NOS had opgevangen dat het kabinet een dag later een procedureel besluit zou nemen dat het de minister van Binnenlandse Zaken mogelijk maakte te solliciteren. Een camera wachtte Donner op bij de uitgang van de plenaire zaal van de Tweede Kamer. Jolig feliciteerden verslaggevers hem alvast met zijn nieuwe baan. Voor het oog van de natie schoot Donner uit zijn slof. „U staat mij te feliciteren, omdat u beweert iets te weten. En nu geeft u al toe dat u kletst uit uw nekharen”,

Donners uitval en het procedureel besluit van het kabinet van vrijdag 14 oktober brachten een ommekeer. Vanaf dat moment was het minister Ivo Opstelten (Veiligheid en Justitie, VVD) die de regie ter hand nam. Opstelten was door het kabinet aangewezen als de minister die de procedure zou afwikkelen. Iedereen moest terug in zijn hok, verordonneerde hij, ook de premier. Geen geklets en gelek meer. Geen gepols van kandidaten dat nergens toe zou leiden. Dat zou afbreuk doen aan de geloofwaardigheid van de procedure en ook het vicepresidentschap zelf.

Hoe slecht het met de geloofwaardigheid van die procedure was gesteld, bleek uit de reacties op de advertentie. Burgers fulmineerden in sollicitatiebrieven tegen de gang van zaken. Zo schreef mr.drs. N. Roos (64) uit Nootdorp: „Allereerst ben ik een liefhebber van toneel. (...) Met deze sollicitatie kan ik zelf in een toneelstukje figureren.”

Samen met een andere afgewezen sollicitant, de 73-jarige Lex de Koning uit Santpoort, diende Roos begin deze week een verzoek in bij de Nationale Ombudsman om de gevolgde procedure door te lichten. „Doordat de premier en zijn kabinet een eerbiedwaardig ambt als het vicepresidentschap hebben belast met een fakeprocedure, wordt het aanzien van de Raad van State geschaad”, aldus de klagers. De premier bleek dat trouwens anders te zien. „De procedure is prima verlopen. Alles is goed gegaan” , zei Rutte gistermiddag.

Wat in elk geval goed ging, was de gevoelige Antillenreis eind oktober. Die verliep voor Donner en de koningin succesvol. De minister stelde zich dienstbaar op. Mogelijk politiek gedoe dat de koningin in verlegenheid had kunnen brengen, werd effectief door hem en zijn meegereisde directeur-generaal weggemasseerd. Van de opwinding over corrupte bestuurders in de West voorafgaand aan het bezoek, bleek tijdens de koninklijke rondreis weinig. Televisiebeelden toonden niets-aan-de-hand-reportages met straatdansers op het centrale plein van Willemstad, en een vrolijk dansende koninklijke familie.

In persoonlijke gesprekken met Beatrix wist Donner genoeg koninklijke reserves weg te nemen om na de reis met een gerust hart zijn sollicitatiebrief te sturen, zo zeggen goed ingevoerde bronnen van CDA- en VVD-huize. Rutte bevestigde gistermiddag dat Donner pas in de loop van november, dus pas na de reis, zijn belangstelling voor de functie kenbaar had gemaakt.

Onder de andere sollicitaties die intussen waren binnengekomen bij het departement van Veiligheid en Justitie hadden geen – voor Donner vervelende – verrassingen gezeten. SER-voorzitter Rinnooy Kan die zichzelf ooit karakteriseerde als „snurkend lid van D66”, behoorde immers tot de verkeerde partij.

De sollicitatie van Rinnooy Kan, en veel andere openbaar geworden kwesties illustreren volgens sommige betrokkenen dat de aanpak met de advertentie redelijk heeft gewerkt. „Nou, het minste dat je kunt zeggen is dat ik er elke dag over heb gelezen in de krant. Dus wat dat betreft was de procedure wel transparant”, zegt bijvoorbeeld oud-minister Guusje ter Horst (PvdA).

Zij was als minister van Binnenlandse Zaken in het laatste kabinet-Balkenende verantwoordelijk voor de wetswijziging die een advertentie verplicht stelde. Ter Horst is er niet voor om deze plicht uit de wet te halen, maar vindt wel dat een volgend kabinet er beter mee moet omgaan. „Je wilt toch dat er meerdere mensen solliciteren, en dat het kabinet dan voor de beste kiest. Nu lijkt het erop dat uit één partij twee namen zijn genoemd, en dat was het dan”, aldus Ter Horst. Mocht een van haar opvolgers ooit aanleiding zien voor aanpassingen in de benoemingsprocedure, dan hebben ze zeven jaar. De nieuwe vicepresident is 63 jaar oud. Voor een dergelijke wetswijziging moet wel eerst advies worden ingewonnen bij de Raad van State.