Europa's échte leiders... ...zijn zij

Bij een Europese top presenteren steevast regeringsleiders hun akkoord. Maar wie schrijven dat? Achter de schermen bij de eurogroepwerkgroep. ‘Zij besturen de facto de eurozone.’

European Council President Herman Van Rompuy arrives at a European Union summit in Brussels December 9, 2011. EU leaders agreed stricter budget rules for the euro zone on Friday, but failed to secure changes to the EU treaty among all 27 member states, meaning a deal will instead have to involve just euro zone states and any others that want to join REUTERS/Thierry Roge (BELGIUM - Tags: POLITICS BUSINESS) REUTERS

Discreet schoof hij donderdag en vrijdag bij de Europese regeringsleiders aan. Hij kwam door een zijdeur en ging door een zijdeur. Geen trompetgeschal. Geen persconferenties. De eurocrisis mag ‘Chefsache’ zijn geworden – zonder technocraten als Georges Heinrich zouden de regeringsleiders plus de euro allang zijn gestrand.

Georges Heinrich is een Luxemburger die dit jaar veertig is geworden. Een kaalgeschoren man met een designbril die velen in Brussel in een lift of gang zijn tegengekomen zonder te beseffen wie hij is. Heinrich is de hoogste ambtenaar op het Luxemburgse ministerie van Financiën, afgelopen donderdag moest hij voor de eerste keer namens al zijn collega’s uit eurolanden de regeringsleiders adviseren. Regeringsleiders willen mensen als Heinrich dichtbij zich hebben tijdens Europees topberaad. Zonder hun technische kennis en inzichten zijn ze verloren. Terwijl de ministers van Financiën er nooit bij zijn. Dat geeft scheve ogen. Of dit betekent dat de technici de ministers hebben gepasseerd en nu „de facto de eurozone besturen’’, zoals een ambassadeur opmerkt, is niet duidelijk. Want sommige van deze topambtenaren klagen dat de politieke instructies die ze van de regeringsleiders krijgen, technisch soms bijna onuitvoerbaar zijn.

Afgelopen maanden was het Heinrichs voorganger Vittorio Grilli, een tengere Italiaan, die de regeringsleiders hielp bij hun onderhandelingen over het noodfonds of haircuts voor bankiers. Maar Grilli, tot voor kort de hoogste ambtenaar op het Italiaanse ministerie van Financiën, werd gepromoveerd tot onderminister in de nieuwe regering-Monti. Daarom droeg hij zijn voorzitterschap van het Europese overlegorgaan van topambtenaren dat ministersvergaderingen voorbereidt, het Economisch en Financieel Comité (EFC), over aan vicevoorzitter Heinrich. In dit comité zitten topambtenaren en soms onderministers uit alle 27 lidstaten van de Europese Unie en Europese instellingen en de nummers twee van centrale banken. De reden dat Heinrich afgelopen dagen bij de regeringsleiders zat op de Europese top – wat Grilli vóór hem deed, elke top weer – is dat hij als EFC-voorzitter ook een kleiner clubje leidt van alleen topambtenaren van de zeventien eurolanden plus Europese instellingen: de ‘eurogroepwerkgroep’ of EWG. Namens Nederland zit daar sinds juni thesaurier-generaal Hans Vijlbrief in. Hoe heviger de crisis wordt, hoe prominenter het eurogroepje.

Financiële analfabeten

In zekere zin is dit logisch. De eurocrisis is zo geëscaleerd dat zware politieke ingrepen nodig zijn om de euro te redden. Zulke beslissingen kunnen alleen regeringsleiders nemen. Maar regeringsleiders zijn generalisten. Een medewerker van een premier die niet met naam genoemd wil worden, gaf in een Brusselse bar toe: „Regeringsleiders zijn financiële analfabeten. De meesten hebben geen flauw benul van markten, wat beleggers beweegt, hoe het noodfonds werkt. Zij zijn blinden en die beste Grilli is onze geleidehond.’’

Daarom was het Grilli, een man met een langwerpig, uitgestreken gezicht en een keurig getrimde grijzende haardos, die in juli en oktober namens de euroregeringsleiders de onderhandelingen leidde met bankiers die moesten meebetalen aan leningen aan Griekenland. Kreeg Grilli in oktober van de regeringsleiders de opdracht om het tijdelijke noodfonds EFSF met hefboomtrucs meer slagkracht te geven, om een preventieve ‘firewall’ om Italië en Spanje te leggen. Dat laatste is maar half gelukt, volgens een van topambtenaren omdat „dit door politici werd bedacht die niet doorhebben hoe markten werken’’: de rentes van alle landen stegen en dus moest ook het EFSF meer betalen, waardoor de hefboom met de dag kleiner werd. „Wij hadden dit nooit zo bedacht.’’

Maar de regeringsleiders zijn de baas. Dus is Georges Heinrich degene die met zijn collega’s moet zorgen dat het permanente noodfonds ESM niet zoals voorzien in 2013, maar al in 2012 operationeel is, liefst gespekt met vers IMF-geld. Deze week waren er zeker drie vergaderingen van euro-topambtenaren, vooral over die firewall en de grotere bijdrage van het IMF, mede dankzij leningen uit lidstaten. Het zijn zaken waarvan de regeringsleiders geen verstand hebben – met uitzondering van de Luxemburgse premier en begrotingsminister Jean-Claude Juncker, wiens land leeft van de haute finance. Gevraagd naar regeringsleiders die afgelopen tijd technische uitleg nodig hadden, noemt een EWG’er drie namen: Zapatero, Rutte en Berlusconi. Ook merkt iemand op dat bondskanselier Merkel omringd wordt door historici en juristen, terwijl Sarkozy zich in het Elysée omringt met financiële zwaargewichten.

Heinrichs aanwezigheid op de top is hiërarchisch gezien niet vanzelfsprekend. Op Europese toppen zijn sinds twee jaar geen ministers meer aanwezig. Dat bepaalt het Lissabonverdrag: anders zitten er teveel mensen in de zaal om nog een gesprek te voeren. Ministers van Buitenlandse Zaken, onder wie de Spanjaard Miguel Angel Moratinos, overwogen vorig jaar zelfs een ‘staking’ – zozeer voelden ze zich gepasseerd. Ministers van Financiën mochten nooit bij toppen zijn, ook niet nu die allemaal over de eurocrisis gaan. Zelfs ambassadeurs moeten vaak buiten blijven. De eurocrisis is dus ook bijna fysiek Chefsache geworden. Bijna – want Grilli was, samen met directeur Klaus Regling van het noodfonds EFSF, een van de weinige buitenstaanders die er wél constant bij zaten. „Dit is nooit eerder zo geweest”, zegt een ingewijde. „Je kunt echt zeggen dat technici tijdens deze crisis de rol van de ministers hebben overgenomen.”

Grilli is, zegt iedereen, een uitzonderlijk man. Zijn competentie wordt alom geprezen, zijn sociale vaardigheden ook. Dat zijn collega’s hem tot voorzitter van EFC (de grote club topambtenaren) en de kleinere EWG kozen, benadrukken velen, is bijzonder. „Met een premier als Berlusconi, die totaal niet serieus werd genomen, is dat een extra prestatie”, zegt iemand die hem goed kent. „Meestal wordt zo iemand, hoe goed ook, niet gekozen. De reputatie van je premier straalt op jou als ambtenaar af.”

Nazaat

Heinrich is, net als Grilli was, de hoogste financiële ambtenaar van zijn land. Maar hij is jonger,minder charismatisch. Betrokkenen denken dat hij tijdelijk voorzitter blijft. Regeringsleiders willen bovendien van de EWG een permanent clubje maken, met een fulltime voorzitter, die vlakbij hen kantoor houdt – liefst in het vergadergebouw van president Herman Van Rompuy. In de wandelgangen denkt men aan een Oostenrijkse voorzitter. Heinrich zou aanblijven totdat dit geregeld is.

Achter Heinrich schuilt een hechte club topambtenaren van wie de meesten nooit hadden vermoed dat er opnieuw zo’n zwaar beroep op ze zou worden gedaan. De EWG is een verre nazaat van het monetaire comité van topambtenaren die destijds, in de jaren tachtig, het Verdrag van Maastricht hielpen voorbereiden. Later werd dit comité omgezet in het EFC, dat de euro opzette (dus ook met ambtenaren uit landen die geen euro wilden). Daar schoven ook vicevoorzitters van de centrale banken aan. Dat is nog steeds zo. „Voor de introductie van de euro”, zegt een voormalig lid van de werkgroep, „hadden topambtenaren veel invloed. Daarna nam de prominentie af.” Toen de euro er eenmaal was, na 1999, bleef het EFC bestaan. Pas in 2005, na de EU-uitbreiding met tien nieuwe lidstaten, begonnen topambtenaren van eurolanden plus een vertegenwoordiger van de Europese Commissie ook ‘en petit comité’ te vergaderen. Het EFC werd te groot voor vertrouwelijke, inhoudelijke discussies die specifiek de euro aangingen.

„De EWG heeft een sterke teamgeest”. zegt het voormalige EWG-lid, dat anoniem wil spreken vanwege een huidige, prominente functie. „Je zit daar om de beste technische oplossingen te bedenken. Je handelt in het Europees belang, daarna pas in het landsbelang. Vroeger zat daar niet veel verschil tussen. Nu wordt het delicater. EWG-leden staan soms in een spagaat. Zíj vinden technisch gesproken A, maar politici van hun land willen om politieke redenen B. Dat geeft spanning en maakt het moeilijker compromissen te vinden. Dan zegt de Duitser of Fransman: ‘Ik ben het met jullie eens, maar mijn minister niet.’ Iedereen herkent dat, maar er is soms irritatie. Dan denk je: ‘kom op, overtuíg je minister dan’. Iedereen is overwerkt en doodmoe, en dan neig je weleens naar het zoeken van zondebokken. We doen dit naast ons normale werk, tenslotte.”

André Sapir, econoom bij de denktank Bruegel en lid van de Systemic Risk Board bij de Europese Centrale Bank, kent veel topambtenaren. Het EWG is een gerespecteerd gezelschap, constateert hij. „Veel mensen zitten er jaren in. Elk land stuurt de beste technici. Met expertise veroveren ze respect van anderen, kunnen ze gewicht leggen in die club. Trichet was voorzitter toen hij nog bij de Franse centrale bank zat. ECB-president Draghi is ook voorzitter geweest. Deze mensen zijn technici, maar omdat ze het oor van de politici hebben en veel langer meegaan, zijn zij méér dan technici. Grilli werd niet voor niets onderminister. Het eurosysteem draait op deze mensen.’’

Volgens toppenhistoricus Peter Ludlow, die al decennialang in Brussel werkt, is „het esprit de corps in de eurogroepwerkgroep sterk’’. Persoonlijke relaties zijn goed, dat zegt iedereen. Die clubgeest wordt nog versterkt doordat het vaak dezelfde mensen zijn die hun minister of regeringsleider vergezellen naar de G20, een Europese top, of de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, OESO. Iemand als Heinrich, die werkt voor eurogroepvoorzitter Juncker, komt andere EWG-leden als de Duitse staatssecretaris Jörg Asmussen of de Franse topambtenaar Ramon Fernandez, soms elke week in een ander land tegen. Fernandez en Asmussen, die in januari ECB-directielid wordt, zien elkaar nóg vaker, omdat hun twee landen dominant zijn in de eurobesluitvorming. Deze week kookten zij met collega’s in Berlijn en Parijs het Frans-Duitse standpunt voor de top voor. Ook Marco Buti, directeur-generaal Economie en Financiën bij de Europese Commissie, kom je overal tegen. Omdat bijna alle EWG-leden op twee borden tegelijk schaken – nationaal en Europees – en de Commissie als wetgever en waakhond voor de euro honderden experts in dienst heeft die veel voorbereidend werk doen voor de werkgroep, heeft de EWG een klein secretariaat bij Buti op kantoor. Daar, aan de rand van Brussel, werken ongeveer tien, vijftien mensen, de meesten ‘gedetacheerd’ door nationale ministeries. Zij bereiden vergaderingen voor, en zorgen dat de rapporten en voorstellen waar regeringsleiders om vragen, gemaakt worden. De politiek is intergouvernementeler geworden tijdens de crisis, maar op technisch niveau zorgt de Commissie voor verreweg de meeste input.

Afgelopen weken hielden de topambtenaren bijna elke dag conference calls, of praatten ze in kleiner gezelschap via videolink (niet alle leden hebben die videomogelijkheid). Vaker dan vroeger reizen ze ook naar Brussel om elkaar te zien: in elk geval vóór ministersvergaderingen, die tegenwoordig eens per maand of nog vaker gehouden worden, een paar keer en soms ook tussendoor om europroblemen te bespreken. Meestal treffen ze elkaar in het glazen Charlemagne-gebouw tegenover het vergadergebouw van de ministers en president Van Rompuy vlakbij het Schumanplein. Soms wijken ze uit naar het Borschette, hét vergadercentrum voor nationale ambtenaren een blok verderop. In het ‘Charlemagne’ huist ook een deel van de buitenlandse dienst van Lady Ashton – waar sommige lidstaten, in schril contrast met de EWG, niet hun beste mensen naartoe sturen. ’s Avonds wordt het vaak laat. Ze eten in de Salon Rouge, het restaurant op de eerste verdieping. „Niet te eten”, vindt een hunner. Velen zullen dit restaurant voor altijd associëren met slecht nieuws.

Een gedrocht

De buitenwacht mag het beeld hebben van de machtige ambtenaren die het lot van de euro in handen hebben – zelf hebben zij dat beeld niet. Integendeel. Het is waar, zeggen zij, dat de crisis zo ver is voortgeschreden dat het technisch steeds ingewikkelder wordt om de problemen op te lossen. Een noodfonds opzetten was al lastig, maar dit fonds met hefboomtrucs oppompen tot vier- of vijfmaal de huidige grootte om Italië en Spanje te beschermen, bleek een onmogelijke opdracht. „Enerzijds hebben we meer invloed omdat we nu rechtstreeks voor regeringsleiders werken, en niemand anders dit specialistische werk kan doen”, zegt een topambtenaar uit het clubje, „anderzijds perken regeringsleiders onze bewegingsruimte in. Ze geven opdrachten die politiek zijn ingegeven en technisch bijna onmogelijk te vervullen zijn. Dat valt soms niet mee.’’

Zo hadden velen in de werkgroep in de lente van 2010 wel ideeën hoe je een Europees noodfonds kon opzetten. Maar toen de opdracht kwam, begin mei, zaten er lastige politieke restricties aan: het moest strikt bilateraal blijven, elke hoofdstad gaf alleen financiële garanties en geen geld, en de ministers Schäuble en Lagarde besloten dat er een twintig procent overgarantie moest zijn. „De parameters zijn allemaal politiek”, zegt deze ambtenaar. „Dat bemoeilijkt ons werk. Je denkt soms: dit wordt een gedrocht, hoe hebben ze dit kunnen verzinnen? Dus onze macht is relatief. Als het aan ons lag, hadden we soms simpeler, effectievere oplossingen gekozen.’’

Hetzelfde gebeurde deze zomer met PSI (‘private sector involvement’), het plan om banken een haircut van 21 procent te geven op Griekse staatsobligaties. Andere opties zoals bankbelasting, zeiden EWG-leden, waren een betere manier om banken te laten ‘meebetalen’: dan liep je niet het risico dat beleggers ook andere eurolanden uit vluchtten. Maar de regeringsleiders kozen, op aandrang van vooral Duitsland en Nederland, toch voor PSI. In oktober moest Grilli opnieuw met banken onderhandelen over een grotere haircut van 50 procent. Hij deed dat in nauw overleg met Angela Merkel en Nicolas Sarkozy. Toen hij op de top van 27 oktober ’s avonds tegen ‘Merkozy’ zei dat hij de bankiers niet verder kreeg dan 40 procent, droeg Merkel hem op door te gaan tot middernacht om de bankiers „te laten zweten”. Tegen middernacht wees Sarkozy, die naar huis wilde, op zijn horloge. Vervolgens gingen de twee regeringsleiders de kamer binnen waar Grilli met de bankenvertegenwoordiger zat te wachten en namen zij het van Grilli over. Sarkozy speelde de ‘bad cop’ en maakte de bankiers uit voor „rovers en dieven’’, Merkel was de ‘good cop’ en kwam met haar laatste vriendschappelijke bod: 50 procent. „Anders leggen wij het jullie op en wordt er niet meer onderhandeld”, zou ze gezegd hebben.

Dit is een mooi voorbeeld van de sterke verwevenheid tussen techniek en politiek. Tussen technici en politici. Tegelijkertijd toont het hoe onvolmaakt politiek ingegeven technische oplossingen kunnen zijn. PSI heeft intussen, vertelde een hoge Europese ambtenaar deze week, „compleet gefaald’’. Zoals EWG-leden hadden voorspeld, waren beleggers bang dat ze ook haircuts zouden krijgen op staatsobligaties uit ándere probleemlanden, zoals Italië en Spanje, zodat ze afgelopen maanden massaal obligaties uit alle zuidelijke landen verkochten. Dit veroorzaakte turbulentie op de markten.

„Helaas kregen wij gelijk en werd op deze top besloten dat PSI in deze vorm niet werkt”, zegt een van de EWG-leden. In het permanente noodfonds wordt de PSI-clausule die Duitsland en Nederland erin wilden hebben, alsnog vervangen door een standaardbepaling die het IMF ook hanteert. „Deze episode bewijst dat wie zegt dat de technici in Europa de macht hebben gegrepen, ernaast zit. Regeringsleiders luisteren lang niet altijd naar ons. De crisis is mede daardoor zo erg dat er nauwelijks meer technische oplossingen bestaan. Alles is nu puur politiek. Hoeveel willen lidstaten doen om de euro te redden? Kunnen we, willen we nog terug? Dit zijn fundamentele vragen; de enige die er nog toe doen. Daar hebben wij, technici, geen invloed op. We zitten aan het eind van onze mogelijkheden.’’

    • Caroline de Gruyter