De ministers van Financiën raken buitenspel

De enige die nog echt snapt hoe de eurocrisis in elkaar zit is de Euro Working Group. Die doet rechtstreeks zaken met regeringsleiders; ministers doen er minder toe.

Krijgt Griekenland eindelijk 8 miljard aan leningen van eurolanden en IMF? Of is de politieke chaos in Athene daarvoor te groot? En hoe kun je het euronoodfonds EFSF zo uitbreiden dat het Italië beschermt? Over deze en andere vragen bogen de ministers van Financiën van de zeventien eurolanden zich gisteravond in Brussel. Zoals vaker kwamen ze er niet uit.

Dat ligt niet alleen aan de ministers. De schuldencrisis is zo erg geworden dat het technisch en politiek alsmaar ingewikkelder wordt om haar te bestrijden. Ook de wisselwerking tussen die twee wordt met de dag meer delicaat. Oplossingen die technisch nog mogelijk zijn om de euro te redden, lopen politiek steeds vaker spaak in één of meer eurolanden. En wat politiek nog acceptabel is, blijkt vaak technisch onmogelijk.

Vandaar dat crisisbestrijding steeds minder door ministers wordt gedaan, en steeds meer door topambtenaren op ministeries van Financiën (voor de techniek) en door regeringsleiders zelf (voor de politiek). Beide groepen zien de ministers soms meer als stoorzender dan als nuttige schakel in de besluitvorming. Daarom communiceren ‘nerds’ en regeringsleiders steeds meer direct met elkaar.

Hoe ver deze tendens gaat werd twee weken geleden duidelijk. Vlak voor een top van regeringsleiders werd ineens een vergadering van ministers van Financiën afgezegd. Beleggers werden nerveus: zij dachten dat de regeringsleiders er dan ook niet uit zouden komen. Aandelen van banken kregen direct klappen. Maar volgens een Europees functionaris was de afzegging juist goed nieuws: „Ministers compliceren vaak de besluitvorming, terwijl zij weinig vakkennis en politieke macht hebben. Regeringsleiders hebben die politieke macht wel. Dus het is beter als de financiele specialisten meteen regeringsleiders briefen.” Een diplomaat zei: „Die ministers kunnen we wel een keertje missen. Sommigen gooien steeds roet in het eten.”

Tot 2010 waren vooral ministers aan de bal. Alleen soms moesten de regeringsleiders inspringen, zoals najaar in 2008 toen ze synchroon banken overeind hielden. Toen de problemen in Griekenland vorig jaar escaleerden werd de crisis politiek van de bovenste plank en dus Chefsache. Daarom zijn er vanaf februari 2010 zoveel Europese toppen geweest, niet alleen met 27 regeringsleiders maar ook met alleen eurozoneleiders. Ook dit was vroeger taboe: versterkte samenwerking van een kleine voorhoede zou voor tweespalt zorgen in de Unie. Elk EU-land werd geacht bij de euro te gaan, dus dit soort euro-onderonsjes stond haaks op de integratie-gedachte. Nu worden zelfs eurotoppen geïnstitutionaliseerd: Europees president Herman Van Rompuy heeft er al zoveel ‘informeel’ voorgezeten dat hij door Duitsland en Frankrijk is gevraagd om dat vanaf nu tweemaal per jaar formeel te doen.

De ambtenaren klagen vaak over de feitenkennis van hun ministers. Die konden de onderhandelingen over het noodfonds in mei 2010 soms al nauwelijks volgen. Het ging over special purpose vehicles, staatsgaranties en emissies waarvan zij amper de finesses doorzagen. Intussen is het nog ingewikkelder: het fonds doet aan buybacks en obligatie-aankopen op secundaire markten, moet leveragen met swaps en overweegt zelf fondsen op te richten. Dit verklaart de opmars van de Euro Working Group (EWG), waarin topambtenaren uit eurolanden en van de Europese Commissie zitten onder leiding van de Italiaan Vittorio Grilli. Sterker nog, deze groep is eigenlijk de enige die begrijpt wat er op de financiële markten gebeurt. En hoe je daar greep op kunt krijgen. De EWG, schreef ‘toppenhistoricus’ Peter Ludlow, „heeft expertise en gezag. (…) Het valt op vanwege zijn esprit de corps en professionaliteit.”

Op toppen vergaderen alleen de regeringsleiders. Ministers mogen er niet meer bij, anders zit er te veel volk in de zaal. Als regeringsleiders assistentie nodig hebben roepen ze Grilli. Het waren Grilli en de zijnen die laatst onderhandelden met banken over haircuts op Griekse staatsobligaties. Toen ze daar op 27 oktober ‘s nachts niet uitkwamen, maakten Angela Merkel, Herman van Rompuy en Nicolas Sarkozy de deal af. Er kwam geen minister aan te pas.

Dat de eurogroep geleid wordt door de Luxemburgse premier Jean-Claude Juncker is een extra handicap. Weinigen hebben zoveel inhoudelijke kennis als Juncker maar – zeggen velen – hij is ongeorganiseerd. Juncker heeft het verbruid bij Merkel en Sarkozy, wat de status van de eurogroep ondergraaft. Als lid van de ‘Frankfurtgroep’, die midden oktober op het afscheidsfeestje van ECB-voorzitter Trichet spontaan ontstond, functioneert Juncker beter. In die groep zitten ook Trichets opvolger Mario Draghi, Sarkozy, Merkel, Van Rompuy, Commissievoorzitter José Manuel Barroso en eurocommissaris Olli Rehn. De Frankfurtgroep hield vergaderingen tijdens de G20 vorige week, met Frankfurtse naambordjes en al.

Trichet heeft gezegd dat Europa een minister van Financiën nodig heeft. Iemand met gezag, die kloven overbrugt en besluiten afdwingt. De bewegingen van regeringsleiders, euro(werk)groep en Frankfurtgroep tonen dat de zoektocht naar een betere structuur begonnen is.