Burgers beschermen moet, maar militair ingrijpen niet

De NAVO-interventie in Libië, die vandaag formeel ten einde komt, berustte op de ‘verantwoordelijkheid om burgers te beschermen’. Geldt dat argument niet in Syrië?

Toen de NAVO eind maart de eerste bommen op militaire installaties van de Libische leider Gaddafi liet neerkomen, gebeurde dat onder een nieuwe internationale doctrine. Hetzelfde gold voor de troepen van Frankrijk en de Verenigde Naties die in april met helikopters kazernes bestookten van de president van Ivoorkust, die na verloren verkiezingen weigerde op te stappen en zijn land in burgeroorlog bracht.

In beide gevallen maakte de VN-Veiligheidsraad de interventie mogelijk, door resoluties aan te nemen met een beroep op het beginsel van de ‘verantwoordelijkheid om te beschermen’, de Responsibility to Protect of kortweg R2P. „Het was een politieke doorbraak, een keerpunt”, zegt Edward Luck, speciaal adviseur R2P van VN-chef Ban Ki-moon.

Regeringen zijn in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor de bescherming van hun bevolking. Maar als zij niet kunnen of willen, of als zij opzettelijk hun bevolking in gevaar brengen, zo bepaalt de nieuwe doctrine, dan moet de internationale gemeenschap haar verantwoordelijkheid nemen. In noodgevallen kan de internationale gemeenschap dus inbreuk maken op de soevereiniteit van een land. Daarom gaven de VN toestemming aan de NAVO om de burgers van Libië te beschermen, en aan hun eigen VN-vredesmacht en de Fransen om in actie te komen voor de Ivoriaanse bevolking.

In 2005 gingen alle listaten van de VN in New York akkoord met dit beginsel, dat genocide, grootscheepse oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid moest voorkomen. Maar in de praktijk kwam er weinig terecht van toepassing van R2P. Althans, tot de resoluties van de Veiligheidsraad over Libië en Ivoorkust.

„Tot dit voorjaar bestond er veel scepsis of het ooit in de praktijk gebracht zou worden”, zegt Luck. „Die scepsis is inmiddels verdwenen. De discussies gaan nu over de vraag hoe we het best vorm geven aan de verantwoordelijkheid om te beschermen. Het hoeft namelijk echt niet altijd per gewapende interventie.”

Maar wat is dit principe waard, als het wél geldt voor Ivoorkust en Libië maar blijkbaar niet voor Syrië? Bedreigt het regime daar de bevolking soms niet? Heeft de internationale gemeenschap in dát land geen verantwoordelijkheid voor de bescherming van de burgers?

„Ik maak me grote zorgen over Syrië, en het is zeker een situatie waarop R2P van toepassing is”, verzucht Luck. „De Syrische regering verzuimt haar verantwoordelijkheid te nemen om haar bevolking te beschermen. Maar R2P is een politiek, geen juridisch concept. En de Veiligheidsraad is een politiek orgaan, geen instelling die toeziet op naleving van internationaal recht. De raad neemt politieke beslissingen, maakt een afweging van risico’s en kosten van ingrijpen en kijkt of er steun is in de regio. In het geval van Libië kwam een resolutie om in actie te komen erdoor, bij Syrië niet.”

Minder diplomatiek is Naomi Kikoler van het Global Centre for the Responsibility to Protect in New York. „De Veiligheidsraad faalt hier op een enorme manier. Het is duidelijk dat de Syrische bevolking gevaar loopt, en ook dat de internationale gemeenschap de verantwoordelijkheid heeft om die bevolking te beschermen. Een half jaar geleden al had de Veiligheidsraad hierover een duidelijk signaal aan Damascus kunnen afgeven, door middel van een kritische verklaring of een resolutie. Nu is de situatie veel complexer en is het veel moeilijker om Rusland en China nog mee te krijgen.” Ook Kikoler vindt 2011 „een belangrijk jaar voor R2P”. „Algemeen wordt nu geaccepteerd dat het beginsel legitiem is. Zelfs de regering van Syrië erkent het. Ze beweert alleen dat ze haar verantwoordelijkheid wél neemt.”

Uit de interventie in Libië kunnen volgens Kikoler belangrijke lessen worden getrokken. „De internationale gemeenschap moet in een vroeg stadium reageren en als eenheid optreden en blijven optreden. Toen Gaddafi dit voorjaar dreigde de oppositie uit te moorden, nam de Veiligheidsraad resolutie 1973 aan, die opriep ‘alle noodzakelijke maatregelen’ te nemen om de bevolking te beschermen. Maar al binnen enkele dagen legden sommige landen het uit als groen licht om het regime te verdrijven. Daarmee werd de brede internationale steun verspeeld.”

Zullen landen als Rusland en China nog een keer instemmen met een resolutie die verwijst naar R2P, nu duidelijk is dat het als instrument voor regime change gebruikt kan worden? Maakt het ze niet kopschuw?

Kikoler: „Rusland en China spraken eerder deze maand hun veto uit over een resolutie waarin het geweld van de Syrische regering tegen haar burgers werd veroordeeld. Maar aan dat soort dwars gedrag in de Veiligheidsraad zijn in toenemende mate politieke kosten verbonden. „Niet alleen andere landen, ook de secretaris-generaal van de VN wijzen je daarvoor terecht.”

Speciaal VN-adviseur Luck wijst erop dat de onvrede van Rusland en China over de interventie in Libië hen er niet van weerhield in juli opnieuw een resolutie in de Veiligheidsraad te laten passeren die naar R2P verwees. In resolutie 1996, unanieme aangenomen, wordt de regering van de nieuwe staat Zuid-Soedan gewezen op haar verantwoordelijkheid haar burgers te beschermen. „De verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap is in de eerste plaats: voorkomen dat een situatie uit de hand loopt. Dat kan door preventief een vredesmacht te sturen, maar ook door een waarschuwende resolutie, diplomatieke bemiddeling of training en opleiding van militairen, politici en burgers in het voorkomen van massale wreedheden. In Zuid-Soedan en Kirgizië zijn we daar druk mee bezig.”

„Gewapend ingrijpen is soms nodig”, zegt Luck. „Maar het is slechts één manier waarop de internationale gemeenschap haar verantwoordelijkheid kan nemen om burgers te beschermen.”