Toen de Grieken bij de euro kwamen Hoe de munt speelbal van nationale politiek werd

Op de eurotop van dit weekend staat Griekenland centraal. Een reconstructie laat zien hoe de Grieken aan de euro kwamen, welke fouten Europese leiders daarbij hebben gemaakt en welke sleutelrol Italië er in speelde.

Het Syntagmaplein in Athene is volgestroomd met machteloze wanhoop. Woedende demonstranten proberen het parlement met stenen te bekogelen. Tussen het volk en zijn vertegenwoordigers staat een zwaarbewapende linie oproerpolitie. Binnen in het parlement wordt het zoveelste bezuinigingspakket aangenomen. Als Griekenland niet nog harder snijdt, krijgt het geen steun meer uit het buitenland. Demonstranten verwijten de sociaal-democratische regering van Jorgos Papandreou dat de maatregelen hen tot armoede veroordelen.

Nog maar een paar jaar geleden leken de Grieken hun geluk niet op te kunnen. Sinds ze in 1981 lid waren geworden van de Europese Unie stroomden er miljarden aan subsidies naar Athene. Overal werd gebouwd, de tabaksindustrie floreerde en schaapherders werden slapend rijk van hun gesubsidieerde schapen.

Veel Grieken wisten wel dat ze boven hun stand leefden, maar wat kon ze gebeuren? Zelfs als op een dag een einde zou komen aan de Europese steun, zou er altijd nog de euro zijn.

Hoe Griekenland in 1981 bij de Europese Unie kwam, is bekend. Het land waar de woorden ‘Europa’ en ‘democratie’ in de oudheid waren uitgevonden, werd met open armen onthaald nadat het zich in 1974 vreedzaam had ontdaan van zijn kolonelsregime. Maar hoe kwam Griekenland eigenlijk de eurozone in?

Volgens de Grieken zelf doordat ze daar keihard hun best voor hebben gedaan. Volgens de Nederlandse toenmalige minister van Financiën, Gerrit Zalm, terugblikkend doordat „de Grieken de zaak hebben bezwendeld en voor de gek hebben gehouden met valse statistieken”.

Anderen, zoals oud-directeur van De Nederlandsche Bank, André Szász, en Europees historicus Mathieu Segers, zeggen dat de Griekse toetreding tot eerst de Economische en Monetaire Unie (EMU) en vervolgens de euro onderdeel was van een veel groter politiek spel in Europa. Daarin speelden de Franse president Francois Mitterrand en de Duitse bondskanselier Helmut Kohl een hoofdrol, en Italië een niet onbelangrijke bijrol. De ellende met de euro is niet in Griekenland begonnen, maar in Italië.

Het begin van de monetaire unie gaat terug tot de turbulente herfst van 1989 toen het ondenkbare gebeurde: de Berlijnse Muur viel en plotseling was de Duitse eenwording terug op de Europese agenda. „Nu kan samengroeien, wat samen hoort”, zei de sociaal-democratische oud-bondskanselier Willy Brandt.

Bondskanselier Helmut Kohl besefte dat een herrijzenis van het machtige Duitsland in het hart van Europa moeilijk lag bij de buurlanden. Maar hij was vastbesloten om ‘de kanselier van de eenwording’ te worden en bedacht een formule om de Duitse hereniging acceptabel te maken. De Duitse eenwording en Europese integratie zouden twee zijden van dezelfde medaille zijn.

De Franse president François Mitterrand, die samen met de Britse premier Margaret Thatcher en de Nederlandse premier Ruud Lubbers aanvankelijk tegen de Duitse eenwording was, deed vervolgens een meesterzet. Hij sloot meteen geheime deal met Helmut Kohl, zo blijkt uit inmiddels vrijgegeven Franse en Duitse regeringsdocumenten.

Het was de tijd van woeste Europese vergezichten. Er werd gedroomd van een monetaire unie die tot een gemeenschappelijke munt moest leiden en van een politieke unie die naar een Verenigde Staten van Europa moest voeren, het federale Europa.

Frankrijk wilde graag een monetaire unie om onder de knoet van de Duitse Mark uit te komen. De Duitse economie is veel krachtiger dan de Franse en de sterke Duitse munt had Frankrijk herhaaldelijk tot devaluatie gedwongen. Maar Parijs wilde geen soevereiniteit afstaan en was daarom fel tegen een politieke unie.

Duitsland wilde zijn sterke munt beschermen en voelde niks voor een monetaire unie zonder sturing in de vorm van een politieke unie. Een gezamenlijke munt zonder gezamenlijke regering was in de ogen van Duitse financiële deskundigen gedoemd te mislukken.

Maar op een herfstachtige dag in 1989 besloot Kohl, op bezoek in het weekeindhuis van de Franse president, tegen het advies van zijn eigen adviseurs in te gaan. Hij gooide het op een akkoordje met Mitterrand: Duitse steun voor de monetaire unie in ruil voor Franse steun voor de Duitse hereniging.

Toen de Europese regeringsleiders drie jaar later in Maastricht, onder leiding van Ruud Lubbers, bijeenkwamen om te spreken over verdere integratie, had de Franse voorzitter van de Europese Commissie, Jacques Delors, al een blauwdruk klaarliggen voor die monetaire unie.

Aan een politieke unie, die daaraan vooraf zou moeten gaan, werden in Maastricht weinig woorden meer vuil gemaakt. Wel werd besloten tot het principe van een Europese monetaire unie én een datum waarop die unie in zou moeten gaan, uiterlijk 1999, zodat de gemeenschappelijke Europese munt er aan het begin van de nieuwe eeuw zou kunnen zijn.

Er werden ook criteria opgesteld waaraan landen moesten voldoen om mee te doen aan de EMU. Ze moesten voor een stabiele en evenwichtige monetaire unie zorgen. De belangrijkste waren: a) het begrotingstekort mocht niet hoger zijn dan 3 procent, en b) de nationale schuld mocht niet meer bedragen dan 60 procent van het bruto binnenlands product.

Er werd afgesproken dat er een onafhankelijke Europese Centrale Bank zou komen om de inflatie te bewaken. En niemand zou hoeven op te draaien voor het tekort van de ander: het principe van ‘no bail out’.

‘Maastricht’ was het moment waarop André Szász, zich zorgen begon te maken. Szász, van wie in 1999 The road to European Monetary Union verscheen, was na zijn pensionering bij DNB (1994) tot 2000 bijzonder hoogleraar Europese studies aan de Universiteit van Amsterdam. Hij besefte dat de kans groot was dat er een loopje zou worden genomen met de criteria om die datum van 1999 te halen. Ook al had de Duitse minister van Financiën, Theo Waigel – die niets zou hebben geweten van de deal tussen Kohl en Mitterrand – bedongen dat de nieuwe Europese munt, de euro, even sterk moest zijn als de Duitse mark.

Europa ging op weg naar een gemeenschappelijke munt met twee verschillende modellen in het hoofd: het Duitse (en Nederlandse) model waarin de criteria van een begrotingstekort van niet meer dan 3 procent en een nationale schuld van niet meer dan 60 procent van het bruto binnenlands product, keihard waren. En het Franse model waarin de politiek uiteindelijk altijd het laatste woord zou hebben. Het probleem was van tevoren ingebakken zegt Szász nu: „Frankrijk en de zuidelijke landen hebben dit op papier aanvaard, maar nooit inhoudelijk.” Het gemeenschappelijke monetaire beleid was bij voorbaat ondergeschikt gemaakt aan de nationale politiek, in plaats van andersom.

Meteen na Maastricht ontstond een felle strijd tussen de preciezen in het noorden van Europa, onder leiding van Duitsland en Nederland, en de rekkelijken in het zuiden. Inzet was Italië. Het land voldeed met een begrotingstekort van meer dan 7 procent en een nationale schuld die ver boven de 100 procent lag, in de verste verte niet aan de gestelde criteria.

Maar Frankrijk wilde het land er per se bij hebben. Italië was immers een van de grondleggers van Europese Economische Gemeenschap in 1958. En bovendien was Italië een belangrijke bondgenoot voor het Franse beleid in Europa.

Oud-minister van Financiën Gerrit Zalm grijnst al hij terugdenkt aan de naam die hij in die tijd in Italië had: ‘Il Duro’. Ja zelfs ‘Il Perfido,’ schatert de man die tegenwoordig de ABN Amro bank leidt. Volgens Zalm voldeed Italië in eerste instantie niet aan de criteria en was er ook geen enkel vooruitzicht dat het begrotingstekort binnen afzienbare tijd onder de 3 procent zou uitkomen. Tijdens de vergaderingen van de Europese ministers van Financiën, de Ecofin, bleef Nederland dwarsliggen. Zalm nu: „Ja toen heb ik een potje moeilijk zitten doen.”

En met succes, vindt hij. De Italiaanse premier Romano Prodi en zijn minister van Financiën Carlo Ciampi, allebei fervente Europeanen, zetten alles op alles. Ciampi kwam na druk van Nederland en Duitsland met een meerjarige begroting op de proppen die garandeerde dat het tekort ook op langere termijn onder de 3 procent zou blijven. De begroting kreeg de steun van het Italiaanse parlement. Wat Zalm betreft was toen aan de voorwaarden voldaan, ook al bleef de nationale schuld met 127 procent veel te hoog. Zalm nu: „Maar je kon uitrekenen dat de schuld trendmatig naar beneden zou gaan als het tekort beneden de 3 procent zat.”

Op 1 mei 1998 besluiten de ministers van Financiën dat elf lidstaten, waaronder Italië, mee mogen doen aan de monetaire unie. De monetaire unie overtreedt daarmee op dag één zijn eigen regels al, want de Italiaanse schuld was formeel immers veel te hoog. De preciezen hadden de strijd om de harde begrotingscriteria verloren.

En juist Duitsland, dat zo aan de regels hechtte, had uiteindelijk druk op Den Haag uitgeoefend om niet langer moeilijk te doen. De Duitse regering was zelf intussen namelijk in begrotingsproblemen gekomen. De eenwording kostte miljarden marken.

De Treuhand, verantwoordelijk voor de privatisering van staatseigendom in de DDR, moest zelfs buiten de begroting worden gehouden. Een staaltje van creatief boekhouden, sneert de econoom Yiannis Stournaras, destijds onderhandelaar namens Griekenland en nu directeur van IOBE, een stichting voor economisch en industrieel onderzoek in Athene.

Wat deed Griekenland eigenlijk eind jaren negentig, toen Europa zich opmaakte voor de monetaire unie? De Grieken mochten in eerste instantie niet meedoen en moesten hun huiswerk over maken. Hun openbare financiën leken nog nergens naar. Had Italië in 1997 het begrotingstekort van ruim 7 procenten weten terug te toveren tot 2,7 procent, Griekenland was op bijna 6 procent blijven steken.

Maar het land mocht in 1999 herexamen doen en zou dan – als alle andere landen van de eurozone het goed vonden – in 2001 alsnog kunnen aanschuiven. Net op tijd om mee te doen aan de invoering van de gemeenschappelijke munt.

De sociaal-democratische premier Simitis sloeg meteen aan het bezuinigen en ging net zo lang rekenen totdat de som rond was. Begin 2000 meldde Griekenland zich opnieuw bij Europa met een begrotingstekort van 3 procent, en een nationale schuld die met 105 procent lager was dan die van Italië bij toetreding tot de EMU.

Maar waren die cijfers wel betrouwbaar? Er was in de jaren negentig uitgebreid gediscussieerd over de statistieken van de lidstaten, zegt Adriaan Schout hoofd EU Studies van het Instituut Clingendael nu. „Elk land wilde zelf de vinger aan de pols houden”, zegt Schout die destijds onderzoek deed voor de Europese Commissie naar de betrouwbaarheid van de Europese statistieken. „Iedereen wist dat bijvoorbeeld Griekenland nog een zeer ouderwetse manier van overheidsboekhouden had, waarbij letterlijk bonnetjes in schoenendozen werden bewaard.”

Athene hanteerde een overvloed aan begrotingsposten, waardoor rekeningen op meerdere plaatsen konden worden geboekt. Schout: „De cijfers die Griekenland aan Eurostat leverde waren onbetrouwbaar. En iedereen wist dat.” Oud-minister van Financiën Zalm ontkent dat nu nog steeds met klem. „Iedereen die beweert dat het wel bekend zou zijn, daag ik uit om daarvoor met bewijzen te komen”, zegt hij fel.

Ook de Griek Stournaras blijft overtuigd van zijn gelijk. De statistische methodes van de sociaal-democratische regering Simitis waren volgens hem algemeen geaccepteerd. „Griekenland deed niks anders dan wat andere landen deden”.

Aan de telefoon vanuit Athene stelt hij dat de rest van Europa boter op het hoofd heeft. „Ik ben nog eens gaan graven en ik zal u zeggen dat de helft van de landen die in 1998 het groene licht kregen voor de monetaire unie niet aan de criteria voldeden. Schrijft u mee? Spanje had een tekort van 3,37 procent, Frankrijk van 3,31 procent, Luxemburg van 3,66 procent en Portugal van 3,38. Dat zijn gegevens van Ameco, een onderdeel van Eurostat.” Europa geeft een totaal verkeerde voorstelling van zaken over de Griekse rol, vindt Stournaras. „In 1999 zijn wij toegetreden met een begrotingstekort van 3,07 procent.”

Maar eerst was er nog de top van Amsterdam in 1997, die werd afgesloten met een verdrag over weer verdere Europese integratie. Het ging om samenwerking op het gebied van buitenlandse zaken en veiligheid, het ging over migratie en Schengen. Het ging over van alles en nog wat maar het ging niet over het plan van de Duitse minister van Financiën Waigel om ook harde begrotingscriteria in het verdrag op te nemen.

De spelregels voor de toekomstige euro waren een half jaar eerder vastgelegd in Dublin in het zogeheten Stabiliteits- en Groeipact: eenmaal in de euro zouden de lidstaten moeten blijven voldoen aan de criteria van opnieuw a) begrotingstekort niet hoger dan 3 procent en b) nationale schuld niet hoger dan 60 procent van het bbp. Anders zouden er sancties volgen.

Waigel wilde automatische sancties laten opnemen in het Verdrag van Amsterdam. Maar dat gebeurde niet. Het Verdrag van Maastricht werd toen „voldoende” geacht, zegt toenmalig premier Wim Kok nu, „alle aandacht richtte zich op op economische groei en uitbreiding van de Europese Unie”.

Een gemiste kans, vindt historicus Segers: „Kok heeft dat toen laten lopen om het verdrag niet in gevaar te brengen. Hij voelde er niets voor om daar op het laatst ook nog iets in te brengen van begrotingsdiscipline. En dat is toen een kwestie geworden van de Raad van ministers van Financiën, waardoor de rechtsgeldigheid veel minder is.”

Een fout van toenmalig premier Kok, meent Segers. Maar wat Zalm vervolgens deed, was volgens hem nog kwalijker. „Hij heeft consequent een ander beeld geschetst dan hoe het werkelijk zat. Hij deed voorkomen alsof er een automatisch sanctiemechanisme was. Maar dat was er helemaal niet.”

Dat blijkt al meteen in 2003, een jaar na de invoering van de euro, als zowel Frankrijk als Duitsland pontificaal de begrotingsregels overtreedt. Kok nu: „Wij hadden er nooit rekening meegehouden dat Duitsland als een van de eerste landen de spelregels zou overtreden.” Zalm wordt razend en dreigt de beide zondaars voor het Hof van Justitie van de Europese Unie te slepen, dat toeziet op de naleving van de verdragen.

Het Hof oordeelt dat het opleggen van sancties een kwestie is van de Ecofin-Raad. Het Hof stelt dat sancties ‘genomen kunnen worden tegen een land dat de regels overtreedt’, maar daar moet dan wel een meerderheid van de ministers van Financiën voor zijn. Een politieke keuze dus. Niks automatisme.

De euro rolde zo het domein van de nationale politiek in. Ook in Nederland. Segers: „Er waren te veel middenpartijen in Nederland die met elkaar in een coalitie hadden gezeten, iedereen zat er tot over zijn nek in en was verantwoordelijk voor kleine stapjes: Lubbers (CDA) voor stapje één, Kok (PvdA) voor stapje twee en Zalm (VVD) als minister voor de rest. Ja, dan mis je het politiek draagvlak om het ontbreken van automatische sancties aan te kaarten.”

Maar er was ondertussen nog iets anders gebeurd waardoor de monetaire zaken in een stroomversnelling raakten. De financiële markten hadden hun oog laten vallen op de zuidelijke lidstaten. Staatsobligaties van landen als Italië en Griekenland waren voor beleggers oninteressant zolang de rentes hoog waren en de munten wankel. Maar zodra de monetaire unie in zicht kwam, de begrotingscriteria een rol gingen spelen en de zekerheid van de Duitse mark op de Italiaanse lire en de Griekse drachme begon af te stralen, meldden beleggers zich massaal voor staatsobligaties. De landen kregen daardoor een soort voorschot van de financiële markten, legt Segers uit. „Doordat de rentes op schuldpapieren daalden, daalden ook de kosten en verdampten de begrotingsproblemen voor een deel.”

Bijna iedereen begon in het Griekse succes te geloven. Ook al waren de begrotingscriteria sinds ‘Italië’ steeds verder opgerekt en waren sancties tegen overtreders van de spelregels overgelaten aan de politieke afwegingen van de ministers van Financiën.

Toen Griekenland op 9 maart 2000 een officieel verzoek indiende om in 2001 mee te mogen doen met de eurozone, was daar in Nederland al snel een ruime Kamermeerderheid voor.

Alleen CDA-Kamerlid Henk de Haan verzette zich. Hij diende op 31 mei 2000 een motie in om de toetreding tegen te houden. „Het was glashelder dat de Grieken de boel aan het besodemieteren waren”, zegt de oud-hoogleraar internationale economie in zijn tuin in het Groningse Lettelbert. „Ze sjoemelden met de cijfers om de boekhouding op orde te krijgen. Bij economische tegenwind zouden de begrotingsproblemen direct uit de hand lopen.”

Minister Zalm keerde zich tijdens het Kamerdebat fel tegen de motie. Hij noemde de prestaties van Griekenland „buitengewoon indrukwekkend”. Het Griekse begrotingstekort was immers teruggebracht van 13 procent in 1993 naar 3 procent. En ook de prestaties op het terrein van de staatsschuld en inflatie mochten er zijn.

De motie van De Haan werd niet aangenomen. Alleen de fracties van CDA, GPV, RPF en SGP stemden voor. Hedendaagse ‘Griekse critici’ als de SP en Geert Wilders (toen nog lid van de VVD-fractie in de Tweede Kamer) stemden tegen de motie en vóór toetreding van Griekenland tot de eurozone.

„De financiële gegevens waar ze toen mee kwamen, waren voldoende op orde”, houdt Zalm ook nu nog vol. Italië was immers de maat geweest. „Als je ‘ja’ zegt tegen Italië met een nationale schuld van 127 procent, kun je geen ‘nee’ zeggen tegen Griekenland met een schuld van 105 procent.” In het kabinet-Kok was het een uitgemaakte zaak. „Het was een clear cut afweging. „Er was ook niet zoveel discussie”, aldus Zalm. „Dat ze de boel bezwendeld hebben is natuurlijk heel erg. Op grond van de werkelijke cijfers zouden ze er nooit ingekomen zijn. Je zou ze het diploma moeten afpakken.”

Maar, voegt Zalm toe, er is geen weg terug. „Je kunt van zeven eieren wel een omelet maken, maar van die omelet kun je lastig weer zeven eieren maken.”

Die omelet is niet zomaar ontstaan, om in de beeldspraak te blijven. De landen van de eurozone waren er zelf bij toen de eieren werden gebroken. Op het moment dat de monetaire unie tot stand werd gebracht zonder dat landen macht overdroegen aan een politieke unie. Op het moment dat Italië naar binnen werd geloodst zonder dat het aan de criteria voldeed. Op het moment dat vervolgens verzuimd werd om harde begrotingscriteria te verankeren in een Europees verdrag. Op het moment dat er werd gesjoemeld met statistieken. En iedereen was er ten slotte ook bij toen beleggers en financiële markten Griekenland meer rijkdom toedichtten dan het land waar kon maken.

    • Renée Postma
    • Cees Banning