Dit is het zóveelste plannetje voor een megagewest

Politiek Den Haag komt om de zoveel jaar met een nieuw idee voor regionaal bestuur. Of het nu gaat om ‘gewesten’, ‘miniprovincies’ of ‘stadsprovincies’ – meestal komt er niet veel van terecht.

Geef Michiel de Vries, hoogleraar bestuurskunde in Nijmegen, een paar uur de tijd en hij heeft een lijst opgesteld met ruim dertig plannen, evaluaties, wetsvoorstellen en rapporten van de afgelopen decennia, over de rol die provincies zouden moeten hebben.

Vrijwel al die adviezen zijn gestrand. Van een wetsvoorstel tot herindeling is niets terechtgekomen. En dan is het document van hoogleraar De Vries nog niet eens compleet: „Ach, ben ik de aanbevelingen van de commissie-Kok vergeten, van vorig jaar. Die horen er zeker tussen.” Oud-premier Kok pleitte voor één Randstadregio, een fusie van de beide Hollanden, Utrecht en Flevoland.

Zoveel adviezen en rapporten als langskwamen de afgelopen jaren, zoveel benamingen waren er ook voor de voorgestelde nieuwe bestuurslagen: van gewesten tot miniprovincies, van agglomeraties tot stadsprovincies en landsdelen. En van het helemaal opheffen van de provincies als bestuurslaag tot de huidige plannen van minister Donner (Binnenlandse Zaken, CDA), die Noord-Holland, Utrecht en Flevoland wil laten fuseren. Zuid-Holland houdt hij erbuiten, omdat daar vooral Rotterdam en Den Haag moeten samenwerken – en die werken al met één provinciebestuur.

Waarom strandden eerdere plannen over de hervorming van de provincie als bestuurslaag, en zou dit plan wel kans van slagen hebben?

Coalitieland Nederland moet het hebben van compromissen en die lopen zo nu en dan op niks uit; dat is goed te zien in de jaren zeventig. In 1974 kwam het progressieve kabinet-Den Uyl met het plan om Nederland op te delen in 44 bestuursrayons, als extra bestuurslaag tussen de provincies en de gemeenten. De Tweede Kamer was bang dat met die 44 gewesten de macht van gemeenten te klein zou worden. Het waren maxigemeentes, terwijl het miniprovincies zouden moeten zijn. In het uiteindelijke voorstel in 1977 kwam het kabinet uit op 24 ‘provincies nieuwe stijl’.

Maar in dat jaar trad ook een nieuw kabinet aan, onder leiding van premier Van Agt (CDA), en minister van Binnenlandse Zaken Hans Wiegel (VVD) maakte weinig haast om de provincies aan te pakken. Hij verlaagde het aantal provincies in het wetsvoorstel verder tot zeventien, maar het onderwerp had zijn urgentie toen al verloren. Wiegel kwam begin jaren tachtig zelfs met een nota die juist de grote steden meer macht moest geven.

Eén keer was het de burger die een bestuurlijke vernieuwing tegenhield. Vanaf 1989 is door Haagse ministeries gewerkt aan aan een plan voor stadsprovincies. Zeven stedelijke gebieden zouden moeten uitgroeien tot kleine provincies, met hun eigen taken en bevoegdheden. Hoe die zich dan moesten verhouden tot de echte provincies, werd niet uitgewerkt. In 1995 stemden Amsterdammers en Rotterdammers in lokale referenda tegen dit plan: het zou namelijk óók betekenen dat de grote steden zouden worden opgedeeld, om de macht binnen die stadsprovincie eerlijker te verdelen. Het opheffen van hún stad, dat ging te ver. De steun in de Tweede Kamer verdween kort na de referenda.

Veel vaker dan die ene keer dat ‘de burger’ zich liet horen, deed de belangenbehartiger van de provincies zijn werk. Het Interprovinciaal Overleg (IPO) is een machtige lobbyclub, zegt hoogleraar De Vries. „Elke keer dat in Den Haag sprake is van herindeling, komen zij met prachtige tegenrapporten over de regisserende functie van provincies, en dat ze het bestuurlijk kraakbeen van Nederland vormen en zo. Heel slim.” De hoogleraar vertelt dat zelfs sommige van zijn collega’s zich hoeden voor kritiek op de provincies, omdat zowel de provincies als het IPO veel budget hebben voor onderzoek aan universiteiten.

En of de provincie nu nuttig is of niet, Statenleden, gedeputeerden of commissarissen van de koningin laten geen mogelijkheid voorbijgaan om hun Haagse collega’s te laten weten dat ze belangrijk zijn voor het ‘regionale draagvlak’. Bovendien is de provincie „een handige uitwijkmogelijkheid voor politici bij wie even iets is misgegaan”, zegt De Vries. Of voor iemand voor wie landelijk even geen plek is, „een parkeerplek”, zoals hij het noemt. Bijvoorbeeld voor Ank Bijleveld (CDA). Tot vorig jaar was ze staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, nu is ze commissaris van de koningin in Overijssel.

Afschaffen of herindelen is moeilijker dan een nieuwe bestuurslaag scheppen, zeker als de belangen tussen provincie en Rijk zo verweven zijn. Alleen ideeën over samenwerking, over een extra bestuurs- of overleglaag kwamen verder dan de tekentafel. Uiteindelijk kwamen de stadsregio’s er namelijk wel, maar zonder dat de provincies macht inleverden. In acht stedelijke regio’s (Amsterdam en Rotterdam, Haaglanden, Utrecht, Eindhoven, Arnhem-Nijmegen, Twente en Parkstad Limburg) werken politici uit gemeenten samen. Hun werkgebieden: economie, verkeer, volkshuisvesting en ruimtelijke ordening. De provincie stelt op die terreinen hoofdlijnen op, de gemeenten bepalen gezamenlijk de praktische invulling. Minister Donner wil die regio’s overigens weer afschaffen.

Donners plan voor de fusie van Noord-Holland, Utrecht en Flevoland is het eerste voorstel waarbij een kabinet geen volledige hervorming van de bestuurslagen voorstelt, maar slechts een deel van zo’n hervorming in gang wil zetten. Een Randstadprovincie zou een fundamentele herindeling kunnen betekenen, denkt De Vries: „Volgens mij begint Donner met de gemakkelijkste provincies en zet hij hiermee een tussenstap naar vijf landsdelen.”

Daarmee is De Vries beland bij het advies van Ad Geelhoed. De voormalig topambtenaar op het ministerie van Algemene Zaken stelde in 2002 al een uitgekleed stelsel voor, met hooguit vijf tot zeven provincies. Wie weet kan zijn advies over een jaar of twintig alsnog van het lijstje met loze voorstellen worden geschrapt.