Wob: de stukken uit de handen van bestuurders rukken

Een wapen om de macht te controleren of om een flitspaalfoto op te vragen. De Wet openbaarheid van bestuur geeft iedere burger het recht om beleidsstukken in te zien. Nu is de Wob omstreden: minister Donner hekelt het misbruik en wil minder openheid, de Tweede Kamer hekelt de trainerende ambtenaren en wil meer openheid.

Den Haag:15.5.4 Brand in Catshuis. foto NRC Handelsblad, Roel Rozenburg

Nederland loopt in Europa achter op het gebied van openbaarheid. Daar waren de aanwezigen het over eens, vorige week donderdag in de Tweede Kamer.

Onderzoeksjournalisten, juristen en hoogleraren waren naar Den Haag gekomen voor een rondetafelgesprek over de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). „Het idee van openheid leeft onvoldoende”, stelde de nationale ombudsman Alex Brenninkmeijer. „Ambtenaren hebben koudwatervrees, met name in Den Haag. Daar heerst de neiging om bewindspersonen uit de wind te houden.” De overheid heeft in de voorbije jaren volgens Brenninkmeijer bewust informatie „achtergehouden en gekleurd”. Er heerst een verkeerde instelling, meent Bernd van der Meulen, hoogleraar recht en bestuur aan de Universiteit van Wageningen. „De burger is een probleem en daartegen moeten we de overheid beschermen.”

Een Wob-verzoek roept volgens de sprekers niet alleen weerstand op bij de ministeries. De wet faalt ook in praktische zin. Er zijn „bizar weinig ambtenaren” die zich bezig houden met de afhandeling van verzoeken, aldus Margot Smit, directeur van de Vereniging van Onderzoeksjournalisten. Juridisch adviseur en Wob-expert Roger Vleugels vult aan: „Alle ministeries tezamen hebben minder dan 100 Wob-ambtenaren. Ter vergelijking: het Verenigd Koninkrijk heeft 3.000 ambtenaren, die allemaal zijn opgeleid in de Wob op bachelorniveau. Een van de knelpunten in Nederland is dat er veel te weinig en bovendien amper opgeleide Wob-ambtenaren zijn.”

Minister Donner (Binnenlandse Zaken, CDA) opende dit voorjaar de discussie over de Wob, de wet die sinds 1980 het recht van burgers op informatie regelt. Toen was Nederland een voorloper; niet veel andere landen hadden in die tijd het recht op informatie zo concreet vastgelegd. Op de Dag van de Persvrijheid in mei, waar een kritisch rapport over het functioneren van de Wob werd gepresenteerd, toonde Donner zich geen groot voorstander van openbaarheid. „Wetten zijn als worstjes”, zo zei hij ten overstaan van journalisten. „Je kunt maar beter niet zien hoe die gemaakt worden.”

Een „meesterlijke” uitspraak, grinnikt Mariko Peters nu, Tweede Kamerlid voor GroenLinks. Zij was bezig met een initiatiefwetsvoorstel voor hervorming van de Wob, maar besloot na de uitlatingen van Donner vaart te maken. „Ik dacht toen al: van de minister moet die hervorming niet komen.”

Nog geen maand na de Dag van de Persvrijheid stuurde Donner een brief naar de Tweede Kamer. Een afgezwakte versie van zijn speech, zo zeggen betrokkenen, maar nog steeds weinig hoopvol voor hen die een herziening van de Wob bepleiten. Want dat is de minister niet van plan. Donner concludeert dat „niet alle informatie bijdraagt aan een beter inzicht in een goede en democratische bestuursvoering”.

Ambtenaren zijn volgens Donner veel tijd kwijt aan het afhandelen van Wob-verzoeken. Zij moeten in de toekomst een afweging kunnen maken: staat de hoeveelheid opgevraagde informatie in verhouding tot het maatschappelijk belang om die informatie openbaar te maken? Of kan het worden ingekrompen?

Als voorbeeld geeft hij een verzoek naar alle declaraties van de afgelopen twintig jaar van een overheidsinstantie. „Waarom niet de bonnetjes van een half jaar opvragen om een beeld te krijgen?”, vraagt Donner zich af. „Een schot hagel”, noemt hij zo’n verzoek. „In de hoop ergens wat te raken.” Op dat puntje na voldoet de wet, zo stelt de minister. De Wob hoeft dus niet hervormd te worden.

Daarmee staat hij lijnrecht tegenover Mariko Peters. Schaf de Wob maar af, zegt zij. De nieuwe ‘Vrijheid van informatie-wet’ moet orde scheppen in de informatievoorziening van de overheid die het Kamerlid als een „complete chaos” typeert. Het uitgangspunt: openbaarheid is een recht, geen gunst. Documenten moeten automatisch worden vrijgegeven. Niet alleen van de overheid, maar ook die van met publiek geld gefinancierde bedrijven, zoals de NS, onderwijsinstellingen of de thuiszorg. Deze vallen nu nog buiten de Wob. Ook wil Peters een onafhankelijke informatiecommissaris, die erop toeziet dat de wet wordt nageleefd en onnodige bureaucratie wordt voorkomen. Een ‘openbaarheidswaakhond’, naar Brits model, die bovendien ambtenaren moet gaan opleiden tot Wob-experts. De verwachtingen zijn hoog. Peters: „Engeland heeft met een informatiecommissaris in korte tijd een totale omslag gemaakt. Qua openbaarheid doen zij het nu veel beter dan Nederland.”

Donner is niet de eerste minister die over de Wob buigt. De laatste poging is gedaan door Alexander Pechtold, fractievoorzitter van D66. Als minister van Bestuurlijke Vernieuwing beloofde hij in 2005 met een nieuwe wet te komen. Daar was hij nog niet aan toegekomen toen het kabinet Balkenende II in 2006 viel. De bewindsman liet een kritische evaluatie van de Universiteit van Tilburg uit 2004 en voorstellen uit de Tweede Kamer nagenoeg onbesproken achter. Op zijn plek kwam een minister van Binnenlandse Zaken (Guusje ter Horst, PvdA) die minder grote ambities met de Wob. Peters: „Ter Horst schoof de voorstellen in de onderste la en richtte zich net als Donner nu op het misbruik van de wet.” Volgens Peters is onder de kabinetten Balkenende de politiek over het onderwerp „helemaal verkrampt” geraakt. Peters: „Ironisch ook dat het laatste kabinet uiteindelijk aan wantrouwen en slechte informatie ten onder is gegaan.”

In zijn brief aan de Tweede Kamer verwijst Donner naar een rapport van onderzoeksbureau Research en Beleid uit 2010. Het is een onderzoek in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken naar omvangrijke en onrechtmatige Wob-verzoeken. Uit de bijlage, bestaande uit ingevulde vragenlijsten door ambtenaren, blijkt dat meer dan veertig procent van de ondervraagden negatief over de Wob oordeelt. Ze zijn er te veel tijd aan kwijt. Bovendien vermoeden zij dat er meer motieven meespelen dan alleen de democratische controle, waar de Wob oorspronkelijk voor bedoeld was. De burger wil het bestuursorgaan jennen, of de dwangsom incasseren op het moment dat de ambtenaar er niet in slaagt het verzoek op tijd af te handelen.

De bijlage van het onderzoek telt 95 pagina’s, waarvan 25 gevuld zijn met voorbeelden van zulk ‘oneigenlijk’ gebruik. Een veelgebruikt voorbeeld: mensen die een snelheidsboete hebben gekregen en ‘wobben’ op de foto van de flitspaal. Of ze willen weten of de betrokken verkeersagent de foto wel mocht maken. Er zijn bureaus die deze Wob-verzoeken voor hen indienen. Ambtenaren schrijven in de bijlage dat zij soms een week kwijt zijn aan een Wob-verzoek voor een flitsfoto. Wie stopt na de eerste vijfentwintig pagina’s, zal het met Donner eens zijn: dit is uit de hand gelopen. Maar de overige pagina’s zijn gevuld met redenen waarom het de ambtenaren zo veel tijd kost. „Veel mensen moeten een stukje van de puzzel aanleveren”, zo schrijft een ambtenaar in het rapport. Of: „Het is niet duidelijk wat geheim is of niet”. Een ander: „De gemeenteraad legde opeens geheimhouding op”.

Dit is precies waar het volgens Wob-expert Roger Vleugels wringt: de ambtenaren weten te weinig of krijgen te weinig tijd om een Wob-verzoek af te handelen. „En dan gaat het ze al snel tegenstaan.” Hij noemt de brief van Donner een bewijs van „zelfgenoegzaamheid en een totaal gebrek aan ambitie om de openbaarheid te bevorderen”. „Donner ging op zoek naar de berg met voorbeelden van onrechtmatig gebruik van de Wob, maar heeft die niet gevonden. Want het aantal onrechtmatige verzoeken valt in het niet bij het aantal inhoudelijke Wob-verzoeken.”

Kan minister Donner zich vinden in het wetsvoorstel van Mariko Peters? Waarschijnlijk niet. De Wob voldoet volgens hem over het algemeen goed. Peters daarentegen vindt de Wob „hopeloos ouderwets”. Net als de minister. „Dat regenteske dat minister Donner uitstraalt, het adagium ‘wat vadertje doet is altijd goed’, is achterhaald.”