Waarom incidenten als bij het COA blijven gebeuren

De overheid heeft allerlei diensten op afstand gezet. De controle werd toevertrouwd aan de Raad van Toezicht. En dat gaat heel vaak verkeerd, stellen Goos Minderman en Arno Geurtsen.

Eens in de zoveel weken worden wij geconfronteerd met een schandaal bij een voormalige overheidsinstelling. Een aantal weken geleden was het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) aan de beurt. De bestuurder voerde klaarblijkelijk een schrikbewind en kreeg een te hoog salaris. Uiteindelijk heeft de minister ingegrepen en de bestuurder op non-actief gesteld. Een onderzoek wordt ingesteld.

Opvallend afwezig hierbij is de Raad van Toezicht. Niet de minister maar deze raad had moeten ingrijpen. Maar waar was die raad en waarom greep die niet in? Het zijn vragen die een beeld oproepen van graaiende bestuurders en falende toezichthouders.

Het incident van het COA staat niet op zich. Sinds het moment dat de overheid haar bevoegdheden heeft overgedragen aan organisaties in het maatschappelijke middenveld, doen zich dit soort incidenten voor. De overheid heeft in de jaren 80 besloten meer op afstand te gaan staan van de uitvoering. Regelgeving en aansturing vanuit departementen werd vervangen door financiering op output. De organisaties die op deze wijze werden gefinancierd, kregen een Raad van Toezicht in de plaats. Deze raad moet ervoor zorgen dat de belangen van direct betrokkenen tot hun recht komen.

De praktijk is echter minder mooi. Een gemiddelde Raad van Toezicht vergadert 6 à 7 keer per jaar in het bijzijn van de bestuurder. De agenda voor zo’n vergadering wordt opgesteld door de voorzitter van de raad en de bestuurder. De stukken worden opgesteld door de bestuurder. Tijdens een vergadering worden de stukken veelal behandeld aan de hand van een toelichting van de bestuurder. Om ook de relatie met anderen te waarborgen, is er veelal jaarlijks een overleg met de ondernemingsraad, de directieraad en indien mogelijk een externe partij.

Deze manier van werken kan niet voorkomen dat incidenten zoals bij het COA blijven gebeuren. Hoe komt dat? Naar onze mening is de directe relatie die bestaat tussen de toezichthouder en de bestuurder daarvoor de belangrijkste oorzaak.

Die directe relatie zorgt er namelijk voor dat de context waarbinnen besluiten worden genomen, altijd wordt gerelateerd aan de informatie die men de afgelopen periode met elkaar heeft gedeeld. Als toezichthouders geen onafhankelijke informatie krijgen, is de enige bron die zij hebben de informatie van de bestuurder. Dit is onvoldoende.

De Raad van Toezicht moet actief op zoek naar informatie die zij niet ontvangt van de bestuurder. De Raad van Toezicht zou kunnen beginnen om belanghebbenden te bevragen over hun beelden over de organisatie. Dat is niet eenvoudig, maar wel noodzakelijk. De vraag wie zij moeten uitnodigen is niet eenvoudig, maar na een aantal keren moet dat zeker lukken.

Ten tweede moet de Raad van Toezicht er ook voor zorgen dat zij bestaat uit leden die op een verantwoorde wijze kunnen toezien. Niet alle raden van toezicht kennen een evenwichtige samenstelling. Veel raden hebben weliswaar een vertegenwoordiger met een financiële of een juridische achtergrond, maar de vraag in hoeverre er toezichthouders zijn die ook kennis hebben van het veld waarin wordt geopereerd is niet altijd even duidelijk.

Ook is het van belang dat de raden vergaderen los van de bestuurder. Indien men goed toezicht wil houden, moet men zelf de agenda bepalen en zelf bepalen wat men van bepaalde punten vindt.

Ten slotte is een discussie over de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van een Raad van Toezicht van groot belang. Veel raden zijn bevreesd om ‘op de stoel van de bestuurder’ te gaan zitten. Zij vinden dat zij toezicht moeten houden, en dat de bestuurder moet besturen. Dit kan snel leiden tot zogenaamd ‘escalerend commitment’. Stel een directeur is aan het investeren en een investeringsproject loopt fout. Op het moment dat ingegrepen wordt, zal het idee ontstaan dat men op de stoel van de bestuurder gaat zitten. Dat wil men niet, dus spoort men de bestuurder aan zaken te veranderen. Tijdens een volgende vergadering die een paar maanden later valt, wordt men weer geïnformeerd. Als er dan weer niet wordt ingegrepen, zal men zien dat een project onomkeerbaar wordt. Hier hebben wij er veel van langs zien komen. Het is geen bewuste onwil van een raad van toezicht, het is meer een vorm van onmacht, die leidt tot een situatie waar men niet meer uitkomt. Men kan beter vroeg ingrijpen en het risico lopen op de stoel van de bestuurder te zitten, dan weer geconfronteerd worden met een incident.

Al deze suggesties komen niet van de zijlijn. Naast ons wetenschappelijk onderzoek zijn wij zelf ook toezichthouder. Wij zien hoe moeilijk het is om dit advies te volgen.

Wij vinden niet dat de huidige toezichthouders iets kwalijk valt te nemen, het is meer een kwestie van zelf het wiel uitvinden, zonder dat wij weten wat nu echt de beste weg is.

Terug naar de overheid is ook geen optie, toen iedere benoeming goedgekeurd moest worden door een departement. Dat was tijdrovend en kostte veel meer dan nu.

G.D. Minderman is hoogleraar Public Law and Public Governance. A. Geurtsen is senior research fellow. Beiden zijn verbonden aan het Zijlstra Center for Public Control and Governance van de VU.