Europa dacht dat het goed zou zijn als de banken gingen betalen. Het is een ramp

De Europese leiders dwongen banken in juli mee te betalen aan de redding van Griekenland. Moreel hadden ze misschien gelijk, maar het besluit heeft rampzalige gevolgen. „Dit was geen goed idee.”

Op 22 juli, nog geen volle dag nadat de regeringsleiders van de eurolanden op Duits en Nederlands aandringen hadden besloten dat banken moesten meebetalen aan nieuwe leningen voor Griekenland, kreeg een Europese functionaris de vraag wat hij daarvan vond. De man was betrokken geweest bij de maandenlange discussies over deze ‘Private Sector Involvement’, in Brusselse wandelgangen PSI genoemd. Hij haalde diep adem, benadrukte nogmaals dat hij anoniem wilde spreken, en zei toen: „Dit was geen goed idee. Gelukkig staat in de tekst dat dit een uniek geval is, dat alleen geldt voor Griekenland en niet herhaald wordt bij andere landen. Ik hoop dat beleggers dat gezien hebben, want het is een van de belangrijkste zinnetjes in het hele besluit.”

Daarna zei hij, alsof hij niet duidelijk genoeg was geweest: „Het hoofdstuk ‘bankparticipatie’ is afgesloten. De deur is dicht.”

Nu wordt steeds duidelijker waar deze functionaris zo bang voor was. Als je hem en vele, vele andere betrokkenen in Brussel vraagt waarom de situatie in de eurozone in augustus en september zo dramatisch verslechterde, krijg je als antwoord: „Door Private Sector Involvement.”

Nu de Kamer komende week over dit onderwerp debatteert, kan het geen kwaad Europese ambtenaren, mensen uit het bankwezen en diplomaten eens aan het woord te laten. Zij zeggen vrijwel unaniem dat het besluit om banken mee te laten betalen aan 159 miljard euro aan nieuwe financiering voor Griekenland vanaf 2012 – 109 miljard voor regeringen, 50 voor de financiële sector – een grote vergissing is geweest. Sommigen spreken van een „fiasco”.

Beleggers hebben dat bewuste zinnetje uit de tekst van de regeringsleiders genegeerd. Ze zijn op 22 juli meteen gaan anticiperen op haircuts – een verlaging van de hoofdsom – die ze zouden kunnen krijgen op staatsobligaties uit andere zuidelijke landen: meteen ’s ochtends begonnen ze Spaanse en Italiaanse staatsobligaties te verkopen. Daardoor wordt geld lenen voor deze landen steeds duurder doordat rentes op staatsleningen stijgen. Dus stijgt hun staatsschuld. Hun banken wankelen; die hebben, in sommige landen onder politieke druk, veel staatsobligaties opgekocht die nu in waarde verminderen. Ook banken elders in de eurozone raken besmet, wat regeringen van noord tot zuid dwingt nieuwe steun aan banken te overwegen.

Lorenzo Bini Smaghi, het vertrekkende bestuurslid van de Europese Centrale Bank dat van meet af aan waarschuwde dat deelname van banken aan leningen voor Griekenland de hele eurozone kan destabiliseren, zei deze maand tijdens een toespraak in Rome dat „Europese landen in eigen doel hebben geschoten”.

Toch willen Duitsland, Nederland en Finland maandag in een vergadering van euroministers van Financiën pleiten voor nog grotere bijdragen van de financiële sector dan ze op 21 juli hadden afgesproken. De waarde van de Griekse schuld is inmiddels zo sterk gedaald dat aanpassing nodig zou zijn. Ook Oostenrijk en Slovenië zijn hier naar verluidt voor.

De mensen die hun bedenkingen over de betrokkenheid van banken uitspreken, betwisten niet dat bondskanselier Angela Merkel en premier Mark Rutte moreel het gelijk aan hun kant hadden toen ze op 21 juli het besluit doordrukten. Juist in landen als Duitsland en Nederland, waar vrijwel de hele banksector sinds 2008 door de staat wordt gesteund, vinden burgers dat banken ook eens een veer moeten laten. Die roep wordt des te sterker nu de bonussen voor bankiers alweer stijgen. Politici kunnen en willen dit niet negeren.

Maar op de financiële markten heerst een andere werkelijkheid. Beleggers, zo blijkt tijdens de schuldencrisis telkens weer, trekken zich niets aan van gestes die politici naar hun kiezers maken. „De financiële sector heeft met moraal en sociale gerechtigheid niets te maken”, zei Nicolas Véron van de Brusselse denktank Bruegel begin juli. „Het is bizar om dat nu ineens van ze te eisen.” Veron was niet de enige die regeringen adviseerde om PSI niet in te voeren en een andere methode te zoeken, zoals een bankbelasting. Maar de politieke dynamiek prevaleerde.

De 21ste juli zorgde voor schokgolven in de Europese obligatiemarkt. Vroeger waren staatsobligaties een superveilige belegging voor banken en pensioenfondsen. Nu, zegt Carsten Brzeski, econoom bij ING in Brussel, „durft niemand er nog in te investeren. Een portfoliobeheerder wil niet over één jaar bij zijn baas komen met Spaanse obligaties, en die baas roept: ‘Je wíst toch dat hier grote risico’s aan zaten?’ Dus wil hij ervan af. Nu. Hij kiest voor zichzelf.” Dit was ook gaande vóór de eurotop van 21 juli, want velen voelden al waar het heen zou gaan. Maar na de 21ste begonnen beleggers in groten getale Italiaanse en Spaanse obligaties te dumpen.

Wie wil begrijpen waarom een regeling die „alleen voor Griekenland geldt” de handel in Italiaanse en Spaanse obligaties zo kan beïnvloeden, moet een jaar terug in de tijd. Toen, op 18 oktober, begon de discussie over PSI. Merkel en de Franse president Nicolas Sarkozy kondigden in de Franse badplaats Deauville aan dat ze een permanent noodfonds wilden opzetten voor eurolanden, waarin de financiële sector structureel een bijdrage zou moeten leveren. Het gaf geen pas dat de overheden – dus: de belastingbetalers – alleen moesten opdraaien voor de gevolgen van een crisis die door de financiële sector was veroorzaakt. Het werd tijd om over haircuts van de banken te praten.

Als er iemand is bij wie die dag in het geheugen is gegrift, is het Jean-Claude Trichet. Tijdens ministersvergaderingen of Europese toppen, vertellen mensen die hem vaak meemaken, toont de voorzitter van de Europese Centrale Bank vaak een grafiek met de rente die zuidelijke eurolanden op staatsleningen betalen. In die gestaag stijgende lijnen is 18 oktober 2010 gemarkeerd door een vlaggetje met ‘PSI’ erop. Dit is het moment waarop de renteverschillen tussen eurolanden uit de hand begonnen te lopen.

Dit Frans-Duitse een-tweetje maakte beleggers bloednerveus, zegt een Europees ambtenaar: „Impliciet ging Deauville over schuldreductie. Over niet-vrijwillige bankbijdragen. Over gevaar.” Dit soort taal hadden beleggers van politici tot dat moment niet gehoord.

Hoewel de verkopen in oktober 2010 kinderspel waren vergeleken bij wat er eind juli zou gebeuren, schrokken regeringsleiders van deze heftige reactie op ‘Deauville’. Het is tekenend dat zij dit niet hadden voorzien. Om beleggers te kalmeren, beloofden Merkel en Sarkozy snel daarna dat de bankbijdragen pas zouden worden verlangd vanaf midden 2013, als het permanente fonds van kracht werd. Daarvóór hoefden banken of pensioenfondsen die staatsobligaties in huis hadden, volgens hen geen haircuts te vrezen. Die belofte gaven zij meteen en expliciet. En het is deze belofte die op 21 juli werd geschonden.

Dit verklaart waarom het zinnetje dat de regeringsleiders op 21 juli in de tekst zetten – dat PSI alléén voor Griekenland zou gelden – geen indruk kon maken op beleggers. „Tuurlijk geloofde niemand dat meer”, zegt Brzeski. Een diplomaat van een euroland zegt: „Wij leven in rechtsstaten. Je mag banken haten, maar je scheurt toch niet zomaar hun contracten doormidden? Het verbaast mij niet dat de crisis hierdoor oversloeg van een klein landje naar een paar van de grootste eurolanden. Dit kan het eind van de euro zijn.”

Waarom schonden de regeringsleiders die belofte? Zagen zij de financiële veldslag die volgde, niet aankomen? Diverse betrokkenen, die niet met hun naam in de krant willen, vertellen dat zij alles hebben gedaan om Duitsland en Nederland op andere gedachten te brengen. Vanaf het moment dat duidelijk werd dat Griekenland een tweede pakket leningen nodig had – eind april – waren het deze twee landen die erop stonden om de financiële sector te laten meebetalen, ondanks de eerdere belofte. Merkel en Rutte dachten dat ze het tweede pakket in eigen land beter konden verkopen als banken werden ‘meegeschoren’.

De voorzitter van de Europese Raad, Herman Van Rompuy, zag het gevaar meteen. Hij overtuigde Merkel ervan dat de bijdrage van de financiële sector aan dit tweede pakket vanwege de eerdere belofte alleen vrijwillig kon zijn. Maar hoe lankmoedig ‘vrijwillig’ ook klinkt in het dagelijks spraakgebruik, op financiële markten betekent het iets anders: dat het niet zonder overleg is ‘opgelegd’, maar uitonderhandeld tussen de partijen.

Midden mei verhardde de Duitse minister Wolfgang Schäuble de toon in een brief aan eurozone-collega’s: banken moesten „substantieel” meedoen, punt uit. Deze brief lekte uit. „De publieke opinie ging ermee aan de haal”, zegt een betrokkene. „In Duitsland. In Nederland. Rutte en Merkel konden niet meer terug. Rutte deed een wedstrijdje met De Jager over wie er bij de banken het meest uit kon slepen: CDA of VVD.”

Zodra Schäuble of De Jager één uitspraak deden, werden in financiële circuits meteen memo’s rondgestuurd met teksten als ‘broad deterioration in peripheral government bonds spreads today’.

Door die puur nationaal-politieke dynamiek waarin de PSI-discussie belandde, waren juni en juli enerverende maanden. Trichet brieste dat deze politici „met vuur speelden”. Hij voorspelde de paniekreacties die beleggers zouden gaan vertonen, en dat de ECB massa’s staatsobligaties uit zuidelijke eurolanden zou moeten opkopen om hen voor uitglijden te behoeden. Banken die veel staatspapier hebben zouden ook tikken krijgen, waarschuwde Trichet, en die zouden dan extra cash van de ECB moeten krijgen. Kortom, de ECB zou de plaats van geldmarkten én noodfonds moeten overnemen. Wie zou dat betalen? Hij eiste van eurolanden financiële garanties van tientallen miljarden aan de ECB als zij PSI zouden invoeren. En kreeg die ook.

In juni somde ECB-bestuurslid Bini Smaghi tijdens een toespraak in het hol van de leeuw, Berlijn, de drie belangrijkste redenen op om PSI niet in te voeren. „Het helpt belastingbetalers niet; integendeel, het kost hen meer geld. Het ontmoedigt beleggers op langere termijn te investeren, wat onwenselijk is. En het ontmoedigt nieuwe investeringen in een land dat hervormingsprogramma’s doorvoert [Griekenland], en stelt die zelfs uit.” Wie wil doorgaan met PSI, vervolgde hij, „moet wel sterke masochistische neigingen hebben.”

In Berlijn concludeerde men dat Trichet „de kant kiest van de banken”, die natuurlijk geen zin hadden in een haircut. Het ergerde Merkel en Schäuble dat de ECB-voorzitter alweer deed voorkomen alsof hij de euro redde en zij zaten te niksen.

Sarkozy wilde liever een bankbelasting invoeren; wel een bijdrage van banken, maar niet gelinkt aan bezit van staatsobligaties en dus zonder besmettingsgevaar. Omdat Franse banken relatief veel Griekse staatsobligaties in huis hadden, namen de Duitsers ook Sarkozy’s argumenten met een korrel zout. Ze dachten dat hij zijn eigen banken afschermde. De Italiaanse premier Silvio Berlusconi sloeg eveneens alarm, maar naar hem luistert al helemaal niemand meer. Zo kwam het dat Merkel en Rutte en hun ministers van Financiën „naar voren schoten in een nationale politieke reflex, waardoor er niet voldoende analyse is gedaan en er uiteindelijk [op 21 juli] een verkeerd signaal naar de markten is gegaan”, zegt Robert Priester, directeur Financiële Markten en Beleid bij de Europese Bankfederatie in Brussel.

Het enige wat de critici er op de top van 21 juli uit wisten te slepen, is dat ene zinnetje waarin staat dat de bankenbijdrage alleen voor Griekenland geldt. En de nationale garanties aan de ECB, waar Trichet om vroeg. Rutte hield de vergadering urenlang op, omdat hij volgens een ingewijde „thuis wilde komen met méér [geld van de banken] dan waar minister De Jager om gevraagd had”. ’s Avonds laat, toen Rutte voor de camera’s had uitgelegd waarom dit „een goed resultaat voor Nederland en de Europese Unie is”, rekende een Europees functionaris al voor dat het nieuwe pakket leningen voor Griekenland mét bankenbijdrage duurder was voor de belastingbetaler dan zónder bankenbijdrage. De man stond in de catacomben van het Europese vergadergebouw te wachten op de persconferentie van Van Rompuy en zei op fluistertoon: „Nationale bankgaranties aan de ECB gaan de regeringen vele miljarden kosten. Ook zullen regeringen banken extra moeten ondersteunen. Dat PSI goedkoper is voor de belastingbetaler, is een illusie. Het is juist duurder.” Een diplomaat van een euroland bevestigde die inschatting later volmondig.

Toen kwam Van Rompuy binnen, met de Griekse premier Papandreou en Commissie-voorzitter Barroso. De Europese president benadrukte tijdens zijn toespraak dat de bijdrage van de financiële sector aan Griekenland die avond beperkt was „tot Griekenland en Griekenland alleen”. De diplomaat stak zijn duim omhoog toen hij dat hoorde. Maar de volgende dag gaven beleggers de eurozone de aframmeling waar velen voor gevreesd hadden.

Die duurt tot de dag van vandaag en heeft zich vermengd met andere rampspoed: de bizarre strijd om het Finse onderpand, downgrades van banken en staatsschuld in diverse landen, Italiaanse hervormingen die vooral uit belastingverhogingen bestaan, Grieken die hun beloftes aan hun crediteuren niet halen. „We zitten in een draaikolk”, zegt een Europees functionaris, „Het gaat allang niet meer om PSI. Ik weet niet of het wat uitmaakt als je het nu zou terugdraaien. Het vertrouwen is weg, daar gaat het om.”

In dit klimaat onderhandelen banken, verzekeraars en pensioenfondsen uit Europa en de rest van de wereld over het ‘doorrollen’ van hun Griekse schuld, verlengen van termijnen en dergelijke. Op 21 juli werd afgesproken dat 90 procent van de private obligatiehouders zou meedoen, die voor elke belegde euro een verlies zouden nemen van 21 procent. Nu de waarde van Griekse schuld sterk afneemt, springen er opeens nieuwe beleggers aan boord: hedgefondsen die snel geld willen verdienen. De International Herald Tribune schreef donderdag dat eenderde van de deelnemers aan dit PSI-programma zijn Griekse staatsobligaties pas ná 21 juli heeft gekocht. Dit zijn speculanten die her en der obligaties opkopen met meer dan 60 procent korting om zo een spectaculaire snelle winst te maken: zij kopen immers een obligatie voor 36 of 40 cent, die dankzij PSI straks op 79 cent wordt ingeschaald. De rekening gaat naar Griekenland en de andere eurolanden. Voor Otmar Issing, voormalig topeconoom van de ECB en prominent criticus van de Duitse europolitiek, bevestigt de komst van deze hedgefondsen hoe verkeerd PSI om te beginnen al was: „Iedereen weet dat dit een goede deal was voor de banken. Dit gaat Griekenland niet helpen.”

Ook deze laatste, perverse ontwikkeling hadden de voorvechters van PSI niet voorzien. Duitsland, Nederland en enkele andere landen zijn daar zo verlegen mee dat ze nu de haircut voor de private sector willen vergroten. Maandag bespreken ze het in Luxemburg, op een ministersvergadering. Wederom zijn landen als Frankrijk fel tegen: als je de haircut vergroot tot, zeg, 50 procent, tref je niet alleen speculanten maar ook Griekse banken, die dan helemáál instabiel kunnen worden. Ook andere banken, bijvoorbeeld die in Frankrijk, kunnen zulke verliezen wellicht niet aan. De politici zitten klem. Ze verwijten elkaar onkunde en, steeds vaker, protectionistisch gedrag. Op 17 en 18 oktober komen de regeringsleiders bij elkaar, en dan zal het niet veel anders zijn. Intussen wordt het economische en financiële nieuws elke dag slechter.

Moraal van dit verhaal? Een bankier formuleert het zo: „Wie in Europa per se nationale politiek wil blijven bedrijven, betaalt daar een hoge prijs voor.”