Gezocht: een nieuwe onderkoning

Piet Hein Donner is de gedoodverfde opvolger van Herman Tjeenk Willink bij de Raad van State. Toch wekt zijn kandidatuur ook twijfels. „Als minister beslist hij mee over zijn eigen voordracht.”

Piet-Hein Donner (CDA), nu minister van Binnenlandse Zaken, verplaatst zich doorgaans per fiets in Den Haag. Zoals in juli 2002, na zijn gesprek met formateur Jan Peter Balkenende. Donner werd kort hierna benoemd tot minister van Justitie in het eerste kabinet-Balkenende (CDA/VVD/LPF). Foto Roel Rozenburg DENHAAG:5JULI2002 Formatie. Oud_Informateur Donner, en beoogd minister van justitie in het kabinet Balkenende, verlaat het gebouw van de eerste Kamer na een gesprek met de formateur. FOTO ROEL ROZENBURG/ TWEEDE CAMERA/str.
Piet-Hein Donner (CDA), nu minister van Binnenlandse Zaken, verplaatst zich doorgaans per fiets in Den Haag. Zoals in juli 2002, na zijn gesprek met formateur Jan Peter Balkenende. Donner werd kort hierna benoemd tot minister van Justitie in het eerste kabinet-Balkenende (CDA/VVD/LPF). Foto Roel Rozenburg DENHAAG:5JULI2002 Formatie. Oud_Informateur Donner, en beoogd minister van justitie in het kabinet Balkenende, verlaat het gebouw van de eerste Kamer na een gesprek met de formateur. FOTO ROEL ROZENBURG/ TWEEDE CAMERA/str.

In de kringen van hoogleraar staatsrecht Wim Voermans deed het grapje al een paar maanden geleden de ronde. „Wie wordt de opvolger van Herman Tjeenk Willink, huidig vicepresident van de Raad van State? Dat wordt spannend. De keuze bestaat uit Donner, Donner en Donner”, vertelt Voermans.

Piet Hein Donner, nu minister van Binnenlandse Zaken (CDA), geldt als belangrijke kanshebber voor Tjeenk Willinks functie. Als ‘onderkoning van Nederland’, zoals de vicepresident van de Raad van State ook bekendstaat, zou Donner de belangrijkste adviseur van het kabinet zijn. Want de Raad van State adviseert de regering over elk wetsvoorstel. Bovendien is de Raad de hoogste bestuursrechter in Nederland, en ten slotte is de vicepresident een staatsrechtelijk geweten voor het land.

Hoe geschikt zou Piet Hein Donner voor die taak zijn? Als minister is hij bestuurs- en staatsrechtelijk niet onomstreden. Sinds 2002, het eerste kabinet-Balkenende, maakt Donner al deel uit van de regering; hij ‘deed’ Justitie, Sociale Zaken en nu Binnenlandse Zaken.

De lijst bezwaren over zijn kandidatuur begint al bij Donners huidige ministerschap. Als hij een serieuze kandidaat had willen zijn voor opvolging van Tjeenk Willink, had hij niet als minister van Binnenlandse Zaken in dit kabinet moeten gaan zitten, zegt Bas de Gaay Fortman. Hij is emeritus hoogleraar en schrijft met enige regelmaat over constitutionele kwesties. De minister van Binnenlandse Zaken gáát formeel juist over dit soort benoemingen. De Gaay Fortman: „Daardoor beslist hij nu mede over zijn eigen voordracht. Dat is geen toonbeeld van goed bestuur wat betreft het benoemingenbeleid.”

Daar komt bij dat Donner als minister nu nauw betrokken is bij vormgeving van wetten en regels, en straks over diezelfde wetgeving ineens een onpartijdig oordeel zou moeten vellen. Een vicepresident hoort onafhankelijkheid en neutraliteit uit te stralen, en dat kán Donner door zijn betrokkenheid bij het huidige kabinet niet, zegt emeritus hoogleraar staats- en bestuursrecht Jit Peters. „De afstandelijkheid die zijn voorgangers hadden, spat er niet af. Iemand met een zekere afstand tot de dagelijkse politiek zou deze functie beter kunnen vervullen.”

De vicepresident van de Raad van State moet ook staatsrechtelijk gezien het goede voorbeeld geven. En juist Donner heeft op dat vlak meermalen onzorgvuldig geopereerd, zegt Bas de Gaay Fortman: „Zowel in bestuurlijk als in constitutioneel opzicht.”

Hij zou het betreuren als inderdaad Donner straks Tjeenk Willink zou opvolgen. Net als Jit Peters: „Wat mij betreft is hij niet bij uitstek degene die deze functie zou moeten vervullen.”

Een recent voorbeeld van hoe Donner het staatsrecht geweld aandeed, aldus De Gaay Fortman, is de manier waarop hij vorig jaar probeerde dit kabinet aan een meerderheid in de Tweede Kamer te helpen. Daarbij zou Donner als bemiddelaar druk hebben uitgeoefend op de toenmalige CDA-Kamerleden Klink, Koppejan en Ferrier. Donner zou hun gevraagd hebben zich in een schriftelijke verklaring te conformeren aan de uitkomst van het CDA-congres. Dat ging stemmen over samenwerking met de PVV. De drie ‘dissidenten’ weigerden, met de Grondwet aan hun zijde: Tweede Kamerleden worden immers ‘zonder last’ gekozen, met de ruimte om onafhankelijk een oordeel te vormen.

„Geen voorbeeld van zuiver constitutioneel handelen van Donner”, zegt De Gaay Fortman.

Piet Hein Donner kijkt zowel vanuit zijn eigen politieke als vanuit zijn eigen geloofsachtergrond naar kwesties. Hij hecht aan de vrijheid van godsdienst. Daaraan kleeft het risico dat hij de belangen van niet-gelovigen minder zwaar laat wegen. Dat was te zien in de kwestie rond de SGP die in juni vorig jaar speelde. De Hoge Raad oordeelde toen dat de orthodox-protestantse partij vrouwen niet mag uitsluiten van kandidatenlijsten. Donner wilde de partij echter niet dwingen om vrouwen op de kieslijst te zetten, zolang het Europese Hof voor de Rechten van de Mens geen uitspraak heeft gedaan in de beroepszaak die de SGP heeft aangespannen. Dat oordeel kan nog jaren op zich laten wachten.

De oppositie verweet de minister, in de woorden van GroenLinks-leider Jolande Sap, dat hij zich schuldig maakte aan „platte politiek”. Donner zou de SGP te vriend hebben willen houden omdat de gereformeerden met hun zetel in de Eerste Kamer een sleutelpositie in handen hebben.

Plat of niet, Donner ging met zijn besluit in tegen het oordeel van de hoogste rechter van Nederland. Dat laat ruimte voor discussie over zijn visie op de wet gelijke behandeling. Discutabel voor iemand die als vicepresident pal voor de rechtsbescherming van man én vrouw zou moeten staan.

Interessant in dat verband is ook uitspraak over de sharia die Donner in 2006 deed. In weekblad Vrij Nederland zei hij toen: „Als tweederde van alle Nederlanders morgen de sharia zou willen invoeren, dan moet die mogelijkheid toch bestaan? Zoiets kun je wettelijk niet tegenhouden. De meerderheid telt. Dat is nou juist de essentie van democratie.”

Later nuanceerde Donner zijn uitspraak. Deze was slechts een gedachte-experiment geweest. Maar toch: als de essentie van democratie volgens Donner is dat ándere fundamentele rechten bij tweederde meerderheid het veld moeten ruimen, is de rechtstaat bij zo iemand dan in goede handen? De sharia invoeren zou immers een vergaande inperking van burgerrechten en individuele vrijheden betekenen. „Dit is een uitspraak die een vicepresident nooit zou kunnen of moeten doen”, zegt hoogleraar Jit Peters.

Als CDA’er is Donner gouvernementeel ingesteld. Het parlement speelt naar zijn idee een secundaire rol, zegt hoogleraar Wim Voermans. „Donner heeft nooit een groot geloof gehad in het vermogen van het parlement. Hij vindt het traag en niet slagvaardig. Hij heeft een veel sterker vertrouwen in de regering.”

Een andere voorbeeld daarvan is een kwestie uit 2006. Toen besloot Donner als minister van Justitie een besluit van de gemeente Haarlemmermeer te vernietigen, zonder dat hij daarover eerst de Tweede Kamer hoorde. De gemeente wilde de cellen bij Schiphol sluiten, terwijl Donner die hard nodig had om bolletjesslikkers op te sluiten.

Een recenter voorbeeld: in mei dit jaar, op de dag van de persvrijheid, stelde Donner de Wet openbaarheid van bestuur (de WOB) ter discussie. Hij zei dat journalisten en burgers de wet te vaak misbruiken. Daarom stelde de minister voor dat bestuurslagen voortaan WOB-verzoeken als oneigenlijk mogen bestempelen, en dus niet langer standaard hoeven te behandelen. Volgens critici toont hij behoudendheid in tijden waarin transparantie en openheid over beleid bij burgers beter scoort.

Tot slot: Donner is fervent tegenstander van het ‘wetsontwerp-Halsema’. Het voorstel van voormalig GroenLinks-leider Femke Halsema, waarover beide Kamers zich nog moeten buigen, geeft burgers de mogelijkheid naar de rechter te stappen, om die te laten bepalen of wetten in overeenstemming zijn met de Grondwet. Nederland is nu het enige land in de Europese Unie waar dat niet mogelijk is. Donner is tegen dit toetsingsrecht, opmerkelijk genoeg tegen het positieve oordeel van de Raad van State in.

„De bescherming van grondrechten is ogenschijnlijk niet Donners hoogste prioriteit”, zegt hoogleraar Peters.

Stel dat Donner volgend jaar Tjeenk Willink opvolgt. „Dan wordt het leuk om te zien hoe dat gaat lopen”, zegt Wim Voermans. Aan de ene kant is er de mogelijkheid dat Donners rol niet al te dominant zal zijn – de Raad van State is een collegiaal orgaan, met veel onderling overleg. De staatsraden zullen met Donner als dagelijks leider ook alle schijn van partijdigheid willen vermijden, en hem geen oordeel laten vellen over zaken waar hij als minister bij betrokken was.

Anderzijds, zegt Voermans, zou de komst van Donner als vicepresident een koerswijziging kunnen inluiden. „Hij heeft zeer steile gedachten over parlementaire wetgeving. De Raad adviseert in eerste plaats de regering. Donners gouvernementele karakter hóéft hem dus niet in de weg te zitten.”