Bevroren tegoeden

Sancties tegen schurkenstaten zijn een schrikbeeld voor banken. Want zíj moeten die sancties uitvoeren en doen ze iets verkeerd, dan kan dat miljoenen aan boetes kosten. Maar niet alle handel wordt stilgelegd, om het bedrijfsleven niet kapot te maken.

Jupiterimages

Wat het voor een grote bank betekent, het bevriezen van Libische tegoeden? Nee, dat wilde ING de afgelopen weken niet aan deze krant uitleggen. Deze woensdag bleek ineens waarom niet: ING is onderwerp van Amerikaans justitieel onderzoek in een soortgelijke kwestie. De vraag is of de bank zich wel gehouden heeft aan de sanctieregeling die de VS hebben afgekondigd om zogeheten schurkenstaten als Syrië, Iran en Cuba onder druk te zetten. De Nederlandse bankverzekeraar riskeert een boete van honderden miljoenen dollars. Plus grote imagoschade.

Staten kondigen met enige regelmaat sancties af tegen een ander land, maar banken en bedrijven moeten die sancties uitvoeren. Met alle risico’s van dien. Doen ze iets verkeerd, dan kan de overheid hun hoge boetes opleggen. ABN Amro moest in 2005 in de VS 80 miljoen dollar betalen, later gevolgd door nog een boete van 500 miljoen dollar die de nieuwe eigenaar RBS in 2010 in een schikking met de Amerikaanse justitie betaalde. De ABN Amro-dochter in New York had betalingen van een Iraanse en Libische bank vanuit Dubai niet goed genoeg in de gaten gehouden.

Toen eind februari en half maart de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties de resoluties 1970 en 1973 aannam waarin sancties aan Libië werden opgelegd, wisten de banken dus wat hun kant op zou komen. De westerse landen hebben in de afgelopen jaren de handelsbanden met Libië sterk aangehaald wegens de olie- en gasmiljarden waarover het land van dictator Moammar Gaddafi beschikt. De Europese Unie nam de sanctielijst van de VN over en breidde deze uit met de namen van meer Libische staatsbedrijven en hooggeplaatste personen in het regime die in verband werden gebracht met misdaden tegen de eigen bevolking. Hun tegoeden moesten bevroren worden, zodat ze geen oorlogshandelingen zouden kunnen financieren. De lidstaten hebben die sancties in hun eigen wetgeving opgenomen. Nederland ook.

Kort na de afkondiging van de sancties kwamen de persberichten. De Verenigde Staten hadden 30 miljard dollar bevroren. De Britten 900 miljoen pond. De Nederlandse overheid had eind maart „3,1 miljard aan Libische tegoeden bevroren”, meldde het ministerie van Financiën. Het klonk heel voortvarend en eenvoudig.

Maar voor banken en bedrijven die zakendoen met Libië is in februari een lastig proces begonnen. De overheid geeft opdracht tot bevriezing, maar banken, beleggingsinstellingen, trustkantoren of andere financiële instellingen zijn in Nederland in de Sanctiewet (1977) belast met toezicht op de naleving van financiële sancties. De taak van de overheid is vooral het informatie verschaffen en meldingen verzamelen.

Het recherchewerk is voor de banken. Die moeten zelf onderzoeken welke klanten ze in het bestand hebben wier tegoeden bevroren moeten worden. Ze moeten zélf beslissen welke betalingstransacties naar Libische personen en bedrijven ze wel of niet laten doorgaan. De toezichthouders op de financiële sector, De Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten, bekijken of de processen bij financiële instellingen wel goed verlopen. Als ze het fout doen, kunnen de banken in Nederland dwangsommen opgelegd krijgen of strafrechtelijk vervolgd worden.

Om het ingewikkelder te maken: er is niet één sanctielijst, er zijn er wel vier. De VN hanteert een lijst, net als de EU, waar steeds namen aan worden toegevoegd of van worden geschrapt. Zo werden in juni zes Libische havenautoriteiten op de EU-sanctielijst gezet. Het Amerikaanse Office for Foreign Assets Control hanteert een lijst waar nog meer namen van Libische bedrijven en personen op staan. Het voorbeeld van ING laat zien hoe belangrijk die OFAC-lijst is. En voor Nederlandse financiële instellingen gelden ook de nationale maatregelen die in de Staatscourant worden gepubliceerd.

Omdat de financiële instellingen bij het ministerie van Financiën moeten melden als ze verdachte klanten of transacties zijn tegengekomen, heeft Den Haag het beste overzicht waar het Libische geld in Nederland zit. Verder beslist Den Haag ook aan welke bedrijven of voor welke betalingstransacties uitzonderingen mogen worden verleend. De banken moeten daar weer rekening mee houden. Daarom kijkt het ministerie ook zelf welke Libische bedrijven hier actief zijn en hoe hun banden zijn met het bewind van Gaddafi.

Enkele weken nadat de VN en de EU hadden besloten de tegoeden van Gaddafi te bevriezen, ontving Ron Steenmeijer in Hoorn een gedetailleerde vragenlijst van het ministerie van Financiën. De Nederlander is directeur van Lafitrade Holding, een Libische investeringsmaatschappij die om belastingtechnische redenen in Nederland is gevestigd. „Ik heb die lijst ingevuld”, zegt Steenmeijer. „Dat kostte me een volle dag. Daarna heb ik nooit meer iets gehoord van het ministerie.”

Lafitrade is een relatief klein bedrijf met een totaal belegd vermogen van circa 19 miljoen euro in onder meer visboerderijen, een luchtvaartmaatschappij op Malta en enige handelsmaatschappijen in Engeland, Wales en Italië. Steenmeijer is een shagrokende fiscalist, die vanuit Hoorn zijn eigen trustbureau runt. Aandeelhouder Lafitrade NV is gevestigd op Curaçao en van daar lopen lijnen naar het Libische staatsinvesteringsfonds Lafico. Bij Lafitrade is Steenmeijer al elf jaar de enige Nederlander in de directie naast een aantal Libiërs.

Steenmeijer weet dat hij voorzichtig moet zijn. „We zeggen tegen al onze dochtermaatschappijen dat ze ons geen dividend moeten uitbetalen, maar het zelf moeten vasthouden. Als ze het toch aan ons uitbetalen, houden we het hier. We nemen geen enkel risico.”

Hij zegt dat Lafitrade blijft functioneren zoals altijd. „Wij zijn geen staatsbedrijf, dat is alleen onze aandeelhouder. Ik krijg geen signalen dat wij het niet goed doen. Maar eigenlijk is de situatie al maanden onduidelijk”, zegt hij.

De onduidelijkheid is er sinds februari voor meer bedrijven. In Ridderkerk is de Oilinvest Group gevestigd, waarvan de uiteindelijke eigenaar de Libyan Investment Authority (LIA) is, het Libische staatsfonds dat op alle sanctielijsten voorkomt. Oilinvest had in 2009 een omzet van 7,5 miljard euro en is de moedermaatschappij van een aantal raffinaderijen en de ruim drieduizend Tamoil-benzinepompen die het bedrijf in onder meer Duitsland, Italië, Spanje en Zwitserland exploiteert. In Nederland runt het bedrijf honderdzestig tankstations onder de paraplu van Tamoil Beheer.

Oilinvest is meer onder druk gezet door het Nederlandse ministerie van Financiën. Dat heeft volgens het bedrijf aangedrongen op „een knip” in de zeggenschap. Juist omdat er tussen Oilinvest in Ridderkerk en LIA in Tripoli weer een Oilinvest Holding hangt op belastingparadijs Curaçao, was onduidelijk wie de beschikking had over de financiële middelen van het bedrijf. Het ministerie wil zeker stellen dat die zeggenschap juridisch in Nederland ligt.

Eind mei schreef het bedrijf een Stichting Administratiekantoor Oilinvest in bij de Kamer van Koophandel, dat nu de aandelen in Oilinvest Netherlands Group BV beheert. Het is een in Nederland vaker toegepaste constructie. De aandelen blijven bij de eigenaren, maar zij hebben geen directe zeggenschap over het bedrijf en de winsten. Die berust bij het bestuur van de Stichting Administratiekantoor in Nederland. Dat bestuur bestaat volgens de gegevens uit drie Libiërs. Twee van hen zijn managers van de activiteiten van Tamoil in Oostenrijk en Zwitserland. De derde persoon, Fuad Krekshi, was in elk geval een jaar geleden nog directeur van de National Oil Company, een dochter van de Libyan Investment Authority. Het ministerie heeft zijn fiat gegeven aan de aanstelling van deze Libiërs, laat een woordvoerder van Oilinvest weten. Deze week werden drie Nederlandse onafhankelijke bestuurders ingeschreven. Met als kopstuk Arthur Docters van Leeuwen, voormalig voorzitter van de Autoriteit Financiële Markten, en daarnaast ex-directeur van De Nederlandsche Bank Flip Klopper, en ex- Shellmanager Peter Waaijer.

Het bedrijf zat sinds de afkondiging van sancties bijna een half jaar in onzekerheid, al had het na de belofte dat het geen geld naar Tripoli zou sturen wel de toestemming om door te functioneren. Oilinvest verwacht dat het ministerie nog deze zomer via een brief aan de Tweede Kamer de instemming met deze constructie bekendmaakt. Dat moet verdere olieleveranties zeker stellen, nadat het bedrijf de eerste maanden vooral op reserves heeft kunnen doordraaien. Inmiddels wordt het alweer bevoorraad door andere oliemaatschappijen, zegt de woordvoerder.

Banken en andere financiële instellingen moeten van bedrijven als Lafitrade en Oilinvest met Libische banden goed weten wat ze wel en niet mogen. Want vooral voor financiële instellingen betekenen de sancties veel werk.

ING investeerde in 2006 alleen al 164 miljoen dollar in training en opleiding van mensen die intern moesten toezien op naleving van de regels rond sancties, witwassen en terrorismefinanciering. De afdeling compliance, die moet controleren of de bank zich aan de regels houdt, werd uitgebreid van 570 naar tot 700 personen.

De banken hebben miljoenen geïnvesteerd in filterende automatiseringssystemen sinds de financiële sancties begin deze eeuw populair zijn geworden in de strijd met schurkenstaten, terroristen en witwassers. Voor alle landen of organisaties die van terrorisme of witwassen worden verdacht, kan de computer aardig wat hits uitspuwen. Daar kunnen ook valse hits tussen zitten van personen en namen die de computer herkent op basis van de lijsten, maar uiteindelijk heel andere personen of bedrijven blijken te zijn.

Complicatie bij het bevriezen is dat de verstrekte informatie niet compleet is, zeggen de banken. Op de Libische sanctielijsten ontbreken bijvoorbeeld geboortedata. En er bestaan wel meer Bachir Saleh’s die in 1946 zijn geboren – niet alleen de Libische kabinetschef. Soms staat er zelfs geen geboortejaar bij. Spelling is een andere puzzel. Zo zijn er zeker dertien schrijfwijzen van de naam Gaddafi.

„Correcte identificatie is zo niet mogelijk”, schrijft de Nederlandse Vereniging van Banken in een e-mail aan deze krant. „Ook bestaat er bij de banken behoefte aan verdere informatievoorziening vanuit de overheid op het gebied van financieel-economische sancties. Er is een dringende behoefte aan een up-to-date digitale databank die informatie bevat over bestaande sanctiemaatregelen, maar ook aan snelle informatievoorziening over nog te nemen sanctiemaatregelen”, aldus de NVB, die de Britse Asset Freezing Unit als voorbeeld stelt.

Bovendien hebben de financiële instellingen de plicht te onderzoeken of klanten die op geen enkele lijst staan vermeld mogelijk aan het Libische regime verbonden zijn, mensenrechten schenden of zaken doen waar het regime profijt van heeft. Om boetes van de toezichthouders te voorkomen, nemen financiële instellingen bij twijfel het zekere voor het onzekere. Liever een privaatrechtelijke schadeclaim van een Libiër wiens rekeningen ten onrechte zijn geblokkeerd dan een hoge boete.

Bevriezen betekent niet dat alles wordt platgelegd. Overheden willen bedrijven niet kapotmaken en proberen te voorkomen dat onschuldige werknemers geen inkomen meer ontvangen. Althans in Europa. De VS voeren een agressiever sanctiebeleid, waarbij bedrijven bewust in onzekerheid worden gehouden. Europese overheden proberen mee te denken en de gevolgen van sancties zo dragelijk mogelijk maken. Dat vergt behoedzaam opereren.

Zo kreeg kunstmestproducent Yara uit Sluiskil toestemming om werknemers en toeleveranciers die al goederen hadden geleverd nog uit te betalen, nadat het bedrijf zijn fabriek in Libië begin april had gesloten. De Nederlandse dochter van het Noorse Yara heeft een in Sluiskil gevestigde joint venture met de Libische overheid, de Libyan Fertilizer Company. „Dat was een uitdaging, maar we hebben goed kunnen samenwerken met de Noorse en Nederlandse autoriteiten”, laat een woordvoerder vanuit Oslo weten.

Ook voor betaling van schadevergoedingen aan nabestaanden van de slachtoffers van de vliegramp in Tripoli vorig jaar door de bevroren Libische luchtvaartmaatschappij Afriqiyah Airways moet een uitzondering worden gemaakt. Niet alleen door de Nederlandse overheid, maar ook door de Britse en Amerikaanse overheden. In Groot-Brittannië is al toestemming gegeven voor die uitzondering, in de VS is de aanvraag in het laatste stadium en wordt de toestemming waarschijnlijk gegeven. „Het ziet er naar uit dat we dan tot uitbetaling overgaan”, zegt Gerbrich Oreel van advocatenkantoor Van Traa dat de schadevergoedingen afhandelt namens Afriqiyah.

Er is nog een andere reden om niet alle Libische bedrijven het functioneren onmogelijk te maken. Stilletjes wordt rekening gehouden met het verdwijnen van Gaddafi. Wegens de rijke olie- en gasvelden willen westerse landen met een nieuw bewind en zijn staatsbedrijven graag weer snel zaken kunnen doen met Libië.

Landen als Italië en Frankrijk hebben voor miljarden aan handelsbetrekkingen met Libië aangeknoopt sinds in 2003 een einde kwam aan een vorige ronde van VN-handelsembargo’s. Die waren afgekondigd wegens de Libische betrokkenheid bij de aanslag op het PanAm-vliegtuig boven het Schotse Lockerbie in 1988.

Steenmeijer was, voordat de burgeroorlog uitbrak, samen met zijn partner Herman Klijnsma bezig om Lafitrade om te bouwen tot een Dutch Lybian Cooperation Council, die betere contacten tussen Nederlandse bedrijven en Libië moest opbouwen. Nog steeds onderhouden ze intensieve contacten met de ministeries van Economische Zaken, Buitenlandse Zaken en Financiën hoe zij via dit handelsplatform een rol kunnen spelen in de wederopbouw na de burgeroorlog, zegt hij.

Steenmeijer denkt te kunnen profiteren van de contacten die hij met Libiërs heeft opgebouwd. Veel voormalige medebestuurders zijn later op belangrijke plekken in Libische staatsbedrijven terechtgekomen, zegt hij.

Vorige week reisde Steenmeijer naar Tunesië, waar hij zijn mededirectieleden hoopte te ontmoeten. Al maanden heeft hij geen contact gehad. Hij noemt ze „mijn vrienden”. Het zijn betrouwbare zakenpartners die eigenlijk weinig met het regime van Gaddafi te maken hebben, zegt hij een paar dagen voor vertrek. „Mijn voorzitter is hoogleraar islamitisch recht aan een universiteit in Tripoli. Ik hoop dat ze na een omwenteling mogen aanblijven. Maar ik weet niet eens of ze nog leven.”

M.m.v. Leonie van Nierop