De lulkoek van de beleidselite

Veel bestuurders spreken een wonderlijke taal – die van de lulkoek. Deze draait om de suggestie van daadkracht, betoogt Ewald Engelen.

Van de gemeente Amsterdam kreeg ik eind april een uitnodiging om een bijeenkomst bij te wonen over financieel-zakelijke dienstverlening. Was getekend: burgemeester Eberhard van der Laan. Onder de titel Global Challenges… Dutch Solutions zouden advocaten en bankiers ons bijpraten over groeimogelijkheden van financiële dienstverlening.

De begeleidende tekst was een wonder van ronkende rechtpraterij van wat tijdens de crisis krom was gebleken. Het begon ermee dat financiële en zakelijke dienstverlening op één hoop waren geveegd. Zo kwamen er tenminste imposante cijfers uit – 90.000 ondernemingen, 295.000 werknemers, een kwart van het Amsterdamse bbp.

Wat dit moest verhullen, was dat de financiële sector in Amsterdam al jaren aan het krimpen is. Vorig jaar werkten in de hoofdstad 15 procent minder mensen dan in 2001. In het vermogensbeheer zijn 4.000 banen verdwenen. In de effectenhandel werken nog maar 2.500 mensen. Bij de banken zijn bijna 3.000 banen verdwenen. Stimuleren is dan trekken aan een dood paard. Dit is geen goed uitgangspunt voor een ambitieuze ontwikkelingsagenda.

Erger werd wat verzwegen. Blijmoedig verwijzend naar de Amsterdamse Economic Development Board (EDB), die financiële dienstverlening had uitgeroepen tot een van zijn speerpunten, zweeg de uitnodiging in alle toonaarden over wat aan de wieg moet hebben gestaan van dit charmeoffensief – een financiële crisis die de Nederlandse burger bijna 25 procent van het bbp heeft gekost, met dank aan slap toezicht, te lage kapitaalbuffers, goed voor zichzelf zorgende bankiers en politici met een groeifixatie.

Hoe is het mogelijk dat de gemeente zich drie jaar later alweer voor het bancaire karretje laat spannen? Hoe kan de sociaal-democraat Van der Laan voor een uitnodiging tekenen die zo opzichtig om de hete brij van de crisis heen draait? Hoe is het mogelijk dat de wetenschappers in de EDB – Louise Fresco, Henriëtte Maassen van den Brink en de bestuursvoorzitters van de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit – hun reputatie lenen voor het witwassen van dit soort lulkoek?

Deze casus staat niet op zich. Wie hier oog voor heeft, ziet deze bestuurlijke schimmel overal. Of het nou de Noord-Zuidlijn, de Olympische Spelen van 2028, krachtwijken, burgerschapscursussen, de kenniseconomie, de creatieve klasse, toponderzoek, innovatiebeleid of de Zuidas betreft, steeds gaat het om verhalen die daadkracht suggereren, groei en succes verbeelden en daarmee draagvlak moeten genereren. Steeds bestaan ze uit dezelfde elementen: een projectorganisatie met een prominente ‘trekker’, een eigen adres en eigen logo, meestal gevolgd door een futurologische maquette of een glimmende brochure, een website die dat virtueel verdubbelt en natuurlijk dure rapporten van gerenommeerde hoogleraren die de verhalen moeten helpen aan academische legitimiteit.

Het succes ervan staat los van het realiseren van doelstellingen. Die zijn daarvoor ook te diffuus en vooral te multicausaal. Hoe meet je sociale cohesie, innovatie, groei, ‘excellent’ onderwijs of ‘succesvolle’ steden? Het is de vraag hoe deze quasicausale fraseologie is terechtgekomen in de taal van beleidsmakers. Deze taal maakt gesprekken met leden van de elite tot zo’n buitenwereldlijke ervaring. Geloven deze sprekende pakken zelf in de beleidskundige platitudes die ze reciteren?

Voor de crisis waren de belangen van innovatie, van excellent onderwijs, van de creatieve klasse en van sociale cohesie boven elke twijfel verheven. Dat de staat helemaal niet over innovatie gaat en dat niet elke innovatie (bijvoorbeeld financieel) altijd wenselijk is, dat meer onderwijs niet automatisch beter is, dat sociale cohesie niet hetzelfde is als het creëren van gemengde wijken en dat de creatieve klasse in Nederland een subsidieverslaafde culturele sector bemenst en dus nooit een autonome, stedelijke groeimotor kan zijn – dat soort kanttekeningen drong maar mondjesmaat door tot de beleidselite.

Dit heeft niets te maken met fact free politics en alles met de aard van deze verhalen. Feitenvrije politiek is een opgestoken middelvinger naar de argumenterende klasse en parasiteert dus, net als de leugen, op het spel van het argumenteren. Sterker nog – populisten gaan er prat op dat ze de argumenterende klasse hebben ontmaskerd als een babbelende kaste die haar eigen belangen maskeert als universele waarden en deze aan anderen opdringt, als ‘beschaving’.

De beleidsverhalen waarover ik het heb, zijn door de Amerikaanse filosoof Harry Frankfurt kernachtig samengevat als „bullshit” – in goed Nederlands: lulkoek. Kenmerkend voor lulkoek is dat hij geen enkele waarheid claimt en daardoor resistent is tegen weerlegging. Dat verklaart waarom lulkoek niet kan worden ontmaskerd als leugen.

Lulkoek laat zich omschrijven als een ‘simulacrum’ van een uitspraak die iets waars of onwaars uitdrukt, zoals de hostie en de wijn niet het vlees en bloed van Jezus zijn, maar hun wijding juist danken aan die leugen. Lulkoek is een manmoedige poging om de ontvanger ervan te overtuigen dat met het doen van de uitspraak een ‘feit’ is geschapen dat net zo hard is als het uitspreken van het ja-woord bij een huwelijk.

Niemand bij de gemeente Amsterdam denkt serieus dat Amsterdam ooit zal behoren tot de topzeven van Europese financiële centra of dat het een „Europese koploper in de diensteninnovatie” of „een broedplaats voor financieel toptalent” zal worden – zoals de „targets” luiden voor 2020. Daarvoor ontbreekt het Amsterdam aan massa, mist de gemeente geld, expertise en instrumenten en is de stad te veel afhankelijk van ontwikkelingen elders. Redt de euro het? Worden banken aan banden gelegd? Hoe vergaat het Londen? Om haalbaarheid gaat het helemaal niet bij lulkoek. Veel belangrijker is mobilisatie.

Lulkoek suggereert daadkracht, projecteert succes, genereert draagvlak en verdoezelt de coalities van particuliere belangen die zich erachter hebben geschaard – de bouw-vastgoed-financiële coalitie bij de Zuidas, de bouw-transport-infrastructuurcoalitie bij de Noord-Zuidlijn, de coalitie van NWO, KNAW en VSNU bij de kenniseconomie en de corporatie-welzijncoalitie bij sociale cohesie.

Lulkoek gedijt vooral in postdemocratische tijden. Door het afkalven van georganiseerde belangenverbanden is het politieke spel steeds meer veranderd van een elitair onderhandelingsspel achter gesloten deuren in een quasi-openbaar gezelschapsspel. Dat spel draait om verleidelijke verhalen. In de politiek relatief stabiele jaren vijftig, zestig en zeventig konden onze vertegenwoordigers nog onderhandelen zonder last of ruggespraak, in de beslotenheid van rokerige achterkamers. Dat kan niet meer. Zoals de categorieën van staat, gezin en bedrijf steeds poreuzer zijn geworden, zo zijn ook de bijbehorende loyaliteiten geleidelijk verdampt.

Elites kunnen niet langer rekenen op vanzelfsprekende instemming. Daardoor is beleid meer en meer de uitkomst geworden van een strijd tussen facties die met verhalen toegang proberen te krijgen tot opinieleiders, electorale steun en de materiële middelen van de staat.

Je kunt dit betreuren. Je kunt het ook zien als emancipatie. De relatie tussen de burger en de elite is kennelijk zo gelijk dat de laatste de greep op de staat alleen maar kan vestigen door steeds maar nieuwe beleidssprookjes te spinnen. Nu onderdanen niet meer voor het geweer buigen en nu het gezag van elites door het gestegen onderwijspeil en door de ‘onttovering’ van professionele expertise minder vanzelfsprekend is geworden, rest elites slechts de verleiding van verhalen. Die gaan vervolgens in alle openheid de strijd aan met die van concurrerende facties. Helaas zijn deze coalities in werkelijkheid zelden gelijkwaardig. Het schort aan tegenmachten die de legitimerende verhalen kunnen toetsen op hun publieke pretenties.

Van oudsher was dit de rol van de journalist en de intellectueel. De eerste is door commercialisering steeds slechter toegerust voor zijn kritische taak. Met het verdwijnen van het monopolie op informatieverwerving, duiding en verstrekking is het bedrijfsmodel van krant, tijdschrift en omroep niet langer levensvatbaar. Een naarstige zoektocht naar nieuwe functies, rollen en verdienmodellen is begonnen, met vooralsnog een ongewisse afloop.

Ook de intellectueel ligt onder vuur. Door toedoen van bestuurders die zich steeds meer meer aan de bestuurlijke elite hebben gespiegeld, heeft de universiteit zich onderworpen aan een norm van maatschappelijke relevantie die haaks staat op het ideaal van academische onafhankelijkheid. Daardoor is de greep van beleidsmakers op het sociaal-wetenschappelijk onderzoek sterk gestegen. Steeds minder geld is beschikbaar voor kritisch, onafhankelijk onderzoek. De programma’s van Nicis Institute, „hét kennisinstituut van, voor en door steden”, vormen daarvan een uitmuntend voorbeeld. Ambtenaren van grote en middelgrote gemeenten beslissen welke onderzoeksvragen relevant zijn. Ze beoordelen vervolgens welke ingediende voorstellen subsidiabel zijn. Ten slotte stellen ze vast of hun vragen daadwerkelijk zijn beantwoord. Wee degene die het waagt om hun probleemdefinities te ontmaskeren als lulkoek.

Dit is geen wonder. Om lulkoek te transformeren in een institutioneel feit hebben elites wetenschappelijke legitimering nodig – niet voor falsificatie of verificatie, maar simpelweg als retorisch stijlbloempje in een verleidelijk verhaal. De universiteit levert – graag zelfs, en steeds meer. Meer en meer is de academicus een hooggekwalificeerde copywriter voor een onzekere elite, zeker als deze zich opwerpt als de beschermheer van de kenniseconomie.

Voor intellectuelen met een kritische taakopvatting blijft minder ruimte over. Dit is funest voor een vitale democratie.

Ewald Engelen is hoogleraar financiële geografie aan de Universiteit van Amsterdam. Een langere versie van dit essay verschijnt in augustus in Agora. Magazine voor sociaalruimtelijke vraagstukken.