Wat een mislukking, die schoolboekenwet

De Wet gratis schoolboeken moest de markt voor lesmateriaal openbreken. In werkelijkheid is het tegenovergestelde bereikt, constateert Bas Vermond.

Bij veel ouders van middelbare scholieren ging in 2008 de vlag uit. Door invoering van de Wet gratis schoolboeken hoefden ouders niet langer zelf het lesmateriaal voor hun kinderen te betalen. Voortaan moesten de scholen daarvoor opdraaien.

Middelbare scholen krijgen sinds 2008 een vergoeding van 316 euro per leerling van de rijksoverheid om schoolboeken aan te schaffen. Als de order voor schoolboeken op een school boven de 193.000 euro komt te liggen, moeten scholen de levering van het lesmateriaal Europees aanbesteden.

Een van de doelen van de schoolboekenwet was dat er meer concurrentie zou ontstaan op de markt van schoolboeken. Dit zou moeten leiden tot lagere prijzen voor lesmateriaal in het voortgezet onderwijs.

Dat hebben we gemerkt. Nog maar twee grote distributeurs voorzien scholen van schoolboeken. Dit zijn de boekhandels Iddink en Van Dijk Educatie. Deze twee bedrijven hebben samen tussen de 95 en 100 procent van de schoolboekenmarkt in handen.

Door overnames van kleinere educatieve boekhandels hebben deze twee partijen samen een monopoliepositie gecreëerd. Als een school de levering van schoolboeken Europees aanbesteedt, zijn zij vaak de enige twee partijen die inschrijven.

Doordat ze de keuze hebben uit slechts twee leveranciers, is het voor scholen nagenoeg onmogelijk om kortingen te bedingen. Ze kunnen immers niet schermen met andere aanbiedingen.

De prijs van een boekenpakket stond voorheen niet vast. Doordat elke school tegenwoordig een vastgesteld bedrag per leerling ontvangt, werkt dat bedrag ineens als richtprijs voor schoolboekendistributeurs. Ze weten exact hoeveel geld scholen te besteden hebben aan schoolboeken. De twee grote distributeurs kunnen door deze kennis eenvoudig een pakket op maat maken dat precies voldoet aan het schoolbudget.

Nieuw ontworpen materiaal – zeker digitaal – is duur. Dit valt al snel buiten het budget. Iddink en Van Dijk Educatie hebben de positie om scholen te adviseren welk lesmateriaal ze het best kunnen aanschaffen, ook al is dat niet altijd van de beste kwaliteit. Het gevaar bestaat dat deze partijen de leermiddelen aanraden waarop ze de grootste winst kunnen maken.

Als gevolg hiervan is het voor uitgevers nagenoeg onmogelijk geworden om nieuw (digitaal) lesmateriaal aan te bieden. Door de verplichte aanbesteding mogen scholen niet meer rechtstreeks handelen met uitgevers. Zelfs voor inlogcodes van websites die via e-mail ter beschikking kunnen worden gesteld, moet een school aankloppen bij de distributeur. Het ondernemersrisico voor de distributeur is nihil. Toch strijkt deze gemiddeld een kwart van het beschikbare boekenbudget op.

De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) heeft de situatie op de schoolboekenmarkt onderzocht. De resultaten werden in februari gepresenteerd. Hieruit bleek dat scholen meer op de kosten zijn gaan letten na invoering van de schoolboekenwet, maar dat dit niet heeft geleid tot een verlaging van de prijs van schoolboeken. Ook constateerde de NMa dat toetreding tot de markt lastig is voor uitgevers, door de complexiteit en door de hoge kosten die zijn verbonden aan de ontwikkeling van nieuwe lesmethodes.

Boris van der Ham (D66) heeft begin maart, naar aanleiding van het NMa-rapport, Kamervragen gesteld aan minister Van Bijsterveldt (Onderwijs, CDA) over de werking van de Wet gratis schoolboeken. De minister wilde nog niet inhoudelijk reageren, omdat de nieuwe wet nog wordt geëvalueerd.

De Wet gratis schoolboeken heeft dus geleid tot een situatie waarin alle betrokken partijen vast lijken te zitten aan elkaar. Scholen werken nagenoeg alleen samen met Iddink en Van Dijk Educatie. Uitgevers zijn overgeleverd aan hun eisen. De beide distributeurs zelf vechten onderling een hevige strijd uit om de grootste schoolboekendistributeur van Nederland te worden. Rechtszaken worden niet geschuwd. De NMa heeft niets strafbaars geconstateerd en laat het vooralsnog bij één pagina aanbevelingen.

De minister is begonnen met een eigen onderzoek. Ze wil de resultaten afwachten. De brancheorganisatie van uitgevers staat met de rug tegen de muur. Zij signaleert een negatieve spiraal voor haar uitgevers en is niet bij machte om de situatie te veranderen.

Hoe moet dit verder? Een eerste stap zou kunnen zijn als scholen hun aanbesteding aanbieden in delen, percelen genoemd. Dan kunnen ook kleine(re) distributeurs of uitgevers inschrijven op de aanbesteding.

Minister Van Bijsterveldt zou er goed aan doen als ze de schoolboekenkosten niet meer per leerling expliciteert, maar opneemt in het algemene schoolbudget. Dan is het voor distributeurs onduidelijk hoeveel de schoolboekenvergoeding exact is. Deze kan dan niet meer dienen als richtprijs voor het samenstellen van een schoolboekenpakket.

Bas Vermond is uitgeefadviseur bij Vermond Adviesgroep.