Welwillend Nederland krijgt het aan de stok met Brussel

Hoe ver mag een Europees land gaan met het faciliteren van staatssteun? Die vraag stond gisteren centraal bij de behandeling van de zaak rond ING. De bank kwalificeert de afgedwongen opsplitsing van ING als „buitensporig en disproportioneel”.

Staatssteun in de Europese Unie is in tijden van nood een kwestie van trial and error. De lidstaat wikt, de Europese Commissie beschikt. Als een lidstaat iets nieuws bedenkt, dan is het afwachten of de Commissie daar haar zegen aan geeft. Zo niet, dan kan een juridisch gevecht volgen waarbij specialisten hun vingers aflikken, maar anderen zich al gauw kunnen afvragen: waar gaat dit nog over?

Dit bleek gisteren bij het Gerecht van de EU, onderdeel van het Europees Hof van Justitie in Luxemburg. Negen uur duurde de hoorzitting over de staatssteun die Nederland na het uitbreken van de kredietcrisis in september 2008 aan de ING gaf.

Dát het om staatssteun ging en nog steeds gaat, betwist niemand. Maar de creatieve wijze waarop Nederland en ING, gesteund door De Nederlandsche Bank, deze noodhulp uiteindelijk hebben vormgegeven, kan geen genade vinden in de ogen van de Europese Commissie.

Tot op het allerhoogste niveau (ex-minister Bos van Financiën, oud-eurocommissaris Kroes van Mededinging) probeerden Den Haag en Brussel de zaak te plooien. Voor beide stond veel op het spel. De financiële markten waren in rep en roer, stabiliteit rond ‘systeembanken’ was geboden. Maar over de bankverzekeraar ING, destijds een van de grootste financiële instellingen ter wereld, werden ze het niet eens.

Het finale oordeel dat de Europese Commissie eind 2009 over de steunmaatregelen velde, zinde Nederland en ING, gesteund door DNB, niet. Zij gingen in beroep bij het Europees Hof, omdat de Commissie „onzorgvuldig” en „willekeurig” te werk zou zijn gegaan. Het Gerecht wijdde er gisteren, na meer dan een jaar schriftelijke voorbereiding, een afsluitende hoorzitting aan. Daarop kwamen de partijen voor het eerst in het openbaar uit hun loopgraven.

De uitkomst is niet alleen voor ING en Nederland van belang, maar ook voor de marges van staatssteun in Europa. Ook kan zij een aanwijzing geven voor de kansen van ABN Amro, dat vorige week ook naar het Hof stapte, omdat zij af wil van het verbod op overnames dat haar oplegde na de nationalisatie trof.

Het steunpakket voor ING bestaat uit drie maatregelen: een kapitaalinjectie van 10 miljard euro, waarvan de terugbetalingsvoorwaarden zijn gewijzigd; activasteun van 5 miljard euro voor probleemhypotheken in de VS; en staatsgaranties voor verplichtingen op middellange termijn.

De ruzie met de Commissie spitst zich toe op de eerste steunmaatregel. In de kern draait het om drie geschillen. Het eerste gaat over de terugbetalingsvoorwaarden voor de kapitaalinjectie van 10 miljard. In de loop van 2009 kwamen Nederland en ING een ‘vernieuwing’ van deze voorwaarden overeen. Die levert ING volgens de Commissie een voordeel van circa 2 miljard euro op ten opzichte van de oude voorwaarden.

De Commissie kwalificeert dit verschil als „additionele staatssteun”, bovenop de goedgekeurde staatssteun van 10 miljard. „Fout”, zei gemachtigde C. Wissels gisteren namens de Nederlandse regering. „De kapitaalinjectie en de aflossingsvoorwaarden vormen één geheel en moeten als één geheel door de Commissie worden beoordeeld.”

Ergo, als de Commissie de gewijzigde voorwaarden afkeurt, dan moet zij de kapitaalinjectie van 10 miljard afkeuren. Maar die had juist al het fiat van Brussel gekregen, omdat die nodig was om de bank door de kredietcrisis te loodsen.

Het tweede geschil betreft de beperkingen die ING wegens de verleende staatssteun kreeg opgelegd om op prijs te concurreren. Zo mag ING zonder voorafgaande toestemming van de Commissie voor bepaalde producten en bepaalde markten geen tarieven hanteren die gunstiger zijn dan die van haar drie naaste concurrenten met de beste tarieven.

Gemachtigde O. W. Brouwer van ING betichtte de Europese Commissie in dit verband van „manifeste beoordelingsfouten”. Zo zou een van de verboden op prijsleiderschap zijn gebaseerd op „compleet achterhaalde marktcijfers uit 2006”. Maar machtigde L. Flynn van de Europese Commissie bracht daar tegenin dat de door ING aangeleverde marktcijfers over 2009 door de grote tijdsdruk waaronder eind 2009 was gewerkt „niet gecontroleerd” hadden kunnen worden.

Het derde geschil draait om de vraag of de herstructurering die de Commissie van ING verlangt in redelijke verhouding staat tot de omvang van de staatssteun. Zo moet ING tegen eind 2013 haar balans met 45 procent inkrimpen (ten opzichte van 30 september 2008). Dat komt neer op een inkrimping van 616 miljard euro. Hiertoe dient ING onder andere haar verzekeringsbedrijf, ING Direct USA en Westland Utrecht Hypotheken af te stoten.

„Buitensporig en disproportioneel”, zei ING-gemachtigde Brouwer. Hij verwees naar de behandeling die branchegenoten als Aegon, Lloyds, KBC en RBS hadden gekregen. Zij hebben afgemeten aan hun zogenoemde risicogewogen activa volgens hem veel meer staatssteun ontvangen dan ING, maar hoefden hun balansen niet zo drastisch in te korten (Aegon 10, KBC 17, RBS 20 en Lloyds 25 procent). „Zulke substantiële verschillen duiden erop dat er in het geval van ING iets verschrikkelijk verkeerd is gegaan”, zei hij.

De uitspraak is waarschijnlijk in het najaar. Daarna kunnen partijen eventueel nog in hoger beroep bij het Hof van Justitie.