De gegarandeerde mislukkingvan twee hypotheekreuzen

De Amerikaanse hypotheekgiganten Fannie Mae en Freddie Mac stonden aan de wieg van de crisis en hadden het zonder omvangrijke staatssteun niet gered. Nu wil Washington van beide instellingen af. Maar hoe?

‘De voornaamste protagonisten van de financiële crisis” noemde de leider van de Republikeinen in de Senaat, Mitch McConnell, hen onlangs nog. En hij is niet de enige conservatief die Fannie Mae en Freddie Mac als de hoofdschuldigen van de financiële crisis van 2008 aanwijst. Zo heeft de leider van de Republikeinse meerderheid in het Huis van Afgevaardigden en tevens de voorzitter van dit parlement, het steevast over „de wortel van het probleem” als Fannie en Freddie ter soprake komen.

„Ongenuanceerd”, vindt de Belg Stijn Van Nieuwerburgh, hoogleraar financiën en hypotheekmarkten aan de New York University. „Banken, toezichthouders, huizenkopers en de overheid zijn net zo goed schuldig. Fannie en Freddie waren slechts één aspect van de crisis. Maar wel een heel belangrijk aspect.”

Van Nieuwerburgh is een van de vier auteurs van ‘Guaranteed to fail’, dat als these heeft dat Fannie en Freddie zó belangrijk werden voor de Amerikaanse economie, en derhalve de wereldeconomie, dat ze niet onderuit móchten gaan – terwijl dat precies is wat deze hypotheekgiganten gegarandeerd zouden doen.

Fannie Mae, acroniem van Federal National Mortgage Association, en Freddie Mac, roepnaam van Federal Home Loan Mortgage Corporation, zijn ’s lands grootste opkopers van hypotheken en zij beïnvloeden indirect de levens van tientallen miljoenen Amerikanen.

De beide semiprivate instellingen zijn ooit in het leven geroepen om het woningbezit onder midden- en lagere inkomens te bevorderen. In september 2008 werden Fannie en Freddie door de Amerikaanse overheid overgenomen – de verliezen waren zó groot geworden, dat de markt geen vertrouwen meer had in hun overlevingskansen.

Het is volgens Van Nieuwerburgh een klein wonder dat dit pas in 2008 gebeurde. „Fannie en Freddie begonnen al in 1995 meer risico te nemen. De enige reden dat ze niet eerder failliet zijn gegaan is dat de huizenprijzen 135 maanden op rij omhoog bleven gaan. Zolang ze stegen, konden in problemen geraakte huiseigenaren gewoon hun huis tegen een betere prijs verkopen. Pas toen dat niet meer kon, stortte de boel in.”

De prikkel voor Fannie en Freddie om meer risico’s te nemen kwam van de overheid, zegt Van Nieuwerburgh. „Die bepaalde dat vanaf 1993 van de door Freddie en Fannie opgekochte hypotheken 30 procent aangegaan moest zijn door mensen uit lagere inkomensgroepen en in zogenoemde onderbediende gebieden moest zitten – oftewel in getto’s. In 2008 was dit percentage opgelopen tot meer dan 50. En we weten dat hypotheken van mensen met lagere inkomens risicovoller zijn.”

Een andere grote prikkel kwam vanuit de markt: banken hadden ontdekt dat het lucratief was om grote hoeveelheden hypotheken te bundelen en deze als zogenoemde mortgage-backed securities te verkopen aan grote investeerders, zoals pensioenfondsen en buitenlandse overheden.

„Vanaf 2002 nam de vraag naar hypotheken gigantisch toe”, zegt Van Nieuwerburgh. „Het was een race to the bottom: banken gingen concurreren met Fannie en Freddie om de lagere inkomensgroepen, want die hypotheken hadden hogere rentes. Het gevolg was dat de leningsvoorwaarden almaar werden versoepeld.”

Gebrekkig toezicht, ontoereikende regelgeving en hardnekkig lobbyen door Fannie en Freddie hielden deze race to the bottom gaande. Maar de ware oorzaak lag dieper, denkt Van Nieuwerburgh: „Fannie en Freddie waren geen gewone instellingen, maar private ondernemingen met een impliciete overheidsgarantie. Daardoor konden ze goedkoop lenen en werden de directies geprikkeld om met dat geld te gokken en zoveel mogelijk risico te nemen: als het goed afliep zouden ze extra verdienen, als het fout afliep zou de belastingbetaler er wel voor opdraaien. Dat is ook gebeurd.”

Curieus genoeg werden Fannie en Freddie, inmiddels in overheidshanden, na het instorten van de hypotheekmarkt nog belangrijker voor het functioneren van de Amerikaanse huizenmarkt. Toen de kredietmarkten opdroogden, waren zij de enige overgebleven instanties die nog mortgage-backed securities konden uitgeven. Investeerders hadden immers geen vertrouwen meer in de hypotheekproducten van de grote zakenbanken.

Samen met de Federal Housing Administration garanderen de Fannie en Freddie nu zo’n 90 procent van alle nieuwe hypotheken (dit jaar geraamd op circa 5.000 huishoudens, die elk gemiddeld 200.000 dollar lenen – overigens het laagste niveau sinds de eeuwwisseling). Hun portfolio’s hebben een gezamenlijke waarde van zo’n 1.500 miljard dollar (1.045 miljard euro).

Zowel president Obama als de Republikeinse meerderheid in het Huis van Afgevaardigden wil echter van Fannie en Freddie af. Obama wil de rol van de overheid op de huizenmarkt geleidelijk terugdringen, bijvoorbeeld door alleen hypotheken te garanderen van kredietwaardige kopers, of door hypotheken alleen te garanderen in tijden van crisis. Voor de Republikeinen gaat dit niet snel genoeg. Zij willen Fannie en Freddie op korte termijn omvormen tot private ondernemingen die geen toegang meer hebben tot goedkopere leningen dan hun concurrenten.

Het principe dat woningbezit gestimuleerd moet worden, blijft in beide benaderingen echter onaantastbaar. „Dat is een verkeerde keuze”, vindt Van Nieuwerburgh. „Residentieel vastgoed is een zeer inproductieve belegging. Men kan beter investeren in bedrijven, menselijk kapitaal, duurzaamheid en infrastructuur. Elke subsidie voor de huizenmarkt werkt groeivertragend. We hebben berekend dat per jaar 300 miljard dollar aan belastinginkomsten verloren gaat aan het bevoordelen van huizenbezitters.”

Volgens Van Nieuwerburgh dient woningbezit het algemeen belang op geen enkele wijze. „Het idee van de homeownership society was volledig gebaseerd op de veronderstelling dat mensen een grotere betrokkenheid bij de samenleving aan de dag leggen als zij een huis bezitten. Maar het onderzoek daarnaar heeft nooit eensluidende conclusies opgeleverd.”

Kortom, de Amerikaanse overheid kan zich beter geheel kunnen terugtrekken van de hypotheekmarkt, vindt Van Nieuwerburgh. „Er is helemaal geen reden voor de overheid om hypotheken te garanderen. Banken kunnen bijvoorbeeld hypotheken naar de securisatiemarkt brengen. Dit gebeurt allang met staatsobligaties; daarvan wordt het risico van wanbetaling gewoon doorverkocht.”

Van Nieuwerburgh schetst hoe die overgang naar de private markt zou kunnen plaatsvinden. „Voor de komende tien jaar bepleiten we een publiek-private samenwerking. Nieuw op te richten bedrijven gaan hypotheekgaranties aanbieden. In eerste instantie bieden die bedrijven slechts 25 procent van de garantie, met de overheid als stille partner voor de overige 75 procent. Een van de problemen met Fannie en Freddie was dat de overheid onvoldoende gecompenseerd werd voor het risico dat ze aanging. Die prijsverstoring elimineren we door de markt zelf de prijs te laten bepalen. Na tien jaar zou het aandeel van de overheid geleidelijk zijn verminderd en is haar enige taak nog om strikt toezicht te houden op de banken die hypotheken uitgeven.”

Door de tussenkomst van Fannie en Freddie wordt de prijs van hypotheken op kunstmatige wijze al dertig jaar te laag gehouden, zegt van Nieuwerburgh. „Daardoor koopt iedereen veel te veel huis: de gemiddelde oppervlakte van een huis is de laatste dertig jaar met 50 procent gestegen. Dat is verkwisting van kapitaal. Er zijn zoveel betere dingen te verzinnen dan een vijfde slaapkamer met badkamer.”