En ze bleven maar fuseren, bij dat hbo

De problemen in het hoger beroepsonderwijs zijn groot. Er bestaat twijfel over de kwaliteit van het onderwijs en over de waarde van diploma’s. Bestuurders belonen zichzelf rijkelijk. Hoe zijn die problemen ontstaan?

Vandaag deel 1 van een driedelige serie: hoe de hogescholen steeds groter werden.

Trots op de vlag. Als Wim Rutgers het dundoek van de HEAO Arnhem zag wapperen, dan voelde hij: dit is mijn school. Rutgers (58) trad in 1981 bij de HEAO in dienst als docent lichamelijke opvoeding en sport. De hogeschool had toen zo’n 2.000 leerlingen. Dertig jaar later maakt ze deel uit van de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen (HAN), een onderwijsinstelling met ruim 30.000 studenten. Als hij de vlag van de HAN ziet, moet hij „zoeken naar dat gevoel van trots”, bekent Rutgers. „Je bent als docent toch minder eigenaar van een school als hij zo groot is.”

Staatssecretaris Zijlstra (Onderwijs, VVD) maakte vorige maand een reeks maatregelen bekend die het vertrouwen in het hbo moeten herstellen. Voor een aantal partijen ging het kabinet nog niet ver genoeg. De enorme omvang van sommige hogescholen is met name PVV en SP een doorn in het oog. Volgens PVV-Kamerlid Harm Beertema is de schaalgrootte in het hbo zelfs de „bron van alle kwaad”.

In een debat bleek de staatssecretaris niet bereid scholen tot opsplitsing te verplichten. Maar hij was evenmin gelukkig met onderwijsinstellingen met vele tienduizenden studenten. „Je kunt zeggen dat de overheid in het verleden heeft gestimuleerd te fuseren en dat dit achteraf gezien misschien niet altijd verstandig was”, zei Zijlstra.

Dat de overheid hogescholen gestimuleerd heeft te fuseren, is een understatement. De fusiegolf die vanaf midden jaren 80 het hoger beroepsonderwijs overspoelde, was het gevolg van overheidsbeleid waarbij wortel én stok werden gehanteerd.

In 1983 telde Nederland ongeveer 375 hbo-instellingen. Die varieerden van enkele duizenden studenten – meestal economische opleidingen – tot kleine lerarenopleidingen, waar een paar honderd studenten werden opgeleid. Wim Deetman, de CDA-minister van Onderwijs in het kabinet-Lubbers I, vond dat er te veel zelfstandige scholen waren, die lang niet allemaal bekwaam werden bestuurd. Daarom kwam hij in 1983 met de nota Schaalvergroting, Taakverdeling en Concentratie (STC). Het kabinet beoogde daarmee, in de woorden van Deetman, „het hoger beroepsonderwijs te versterken en het tot een gelijkwaardige partner van het wetenschappelijk onderwijs te maken”.

Fuseren zou op vrijwillige basis gebeuren, beloofde het kabinet. De eisen die het hbo werden gesteld waren niettemin duidelijk: een school die aan het eind van het proces alleen overbleef en minder dan 600 leerlingen had, kreeg niet langer geld van de overheid.

Het hbo mocht de reorganisatie zelf ter hand nemen. Een leidende rol was daarbij weggelegd voor de HBO-raad. Bijeenkomsten van deze hogescholenkoepel leken indertijd op „een Poolse landdag”, herinnert Paul Verburgt zich. Hij was van 1978 tot 1990 directeur van de raad. „We zaten met honderden bestuurders aan tafel, van wie sommigen niet meer waren dan goedwillende amateurs. Iedereen schoot in de stress toen Deetman zijn plannen bekendmaakte. Ze werden gezien als een bezuiniging, maar de eerlijkheid gebiedt te zeggen dat het op veel plekken best wat professioneler kon.”

Bij veel hogescholen ging fuseren niet van harte, zegt Verburgt. „Daarom moest er duidelijk worden gecommuniceerd. Als je aan een bestuurder vraagt of hij wil fuseren, dan zegt hij nee. Maar als je vraagt of hij wil overleven, dan is het antwoord ja.”

Het ministerie van Onderwijs had formeel geen rol bij de fusies, maar was op de achtergrond dwingend aanwezig, herinnert Wim Rutgers van de HEAO Arnhem zich. „Ons werd een mooi nieuw gebouw in het vooruitzicht gesteld als we zouden opgaan in een grotere hogeschool.”

Wie niet meewerkte aan schaalvergroting, kreeg de keerzijde van die medaille te zien. Ewout Cassee was medio jaren tachtig voorzitter van het college van bestuur van de Hogere Hotelschool in Den Haag. Die school had minder dan 600 leerlingen en zat dus onder de financieringsnorm. „Wij zijn gigantisch onder druk gezet door het ministerie om samen te gaan met andere hogescholen in Den Haag. Deetman weigerde bijvoorbeeld zijn goedkeuring te geven aan een verbouwing van de school, die hard nodig was.”

Maar Cassee hield zijn poot stijf. Hij wilde onder geen beding opgaan in een groter geheel. „De hotelschool heeft een zeer eigen cultuur, met bijvoorbeeld een internaat voor de eerstejaars. Wij waren bang dat die cultuur verloren zou gaan, en onze goede financiële positie.”

Zijn school slaagde er binnen een paar jaar in boven de opheffingsgrens van 600 studenten te komen en mocht daarom uiteindelijk zelfstandig blijven. Cassee: „We staan in internationale onderzoeken steevast in de topdrie van beste hotelmanagementopleidingen ter wereld. Dat was ons niet gelukt als we door zo’n grote school waren opgeslokt.”

In 1989 besloot de HBO-raad dat het fusieproces was afgelopen. Het aantal hogescholen was afgenomen van 375 tot 88. Verburgt: „Toen gebeurde er iets waarmee we geen rekening hadden gehouden. De nieuw aangestelde professionele bestuurders hadden de smaak te pakken en gingen door met fuseren. Er heerste een soort euforie. Ik ben dat verder nooit ergens tegengekomen, dat een fusiereactie zo uit de hand liep.”

Verburgt verliet de HBO-raad in 1990. Het aantal zelfstandige hogescholen is sindsdien gekrompen tot 39, waarbij anno 2011 de zes grootste scholen meer dan vijftig procent van alle hbo-studenten bedienen. Hij gelooft niet dat al die fusies sinds zijn vertrek alleen voortkwamen uit efficiencyoverwegingen. „Dat zeggen bestuurders graag, omdat het dan lijkt alsof er geld wordt bespaard. Maar het gaat natuurlijk om andere zaken: macht, concurrentie. Daarin waren vooral alle managers geïnteresseerd die in de jaren negentig massaal zijn aangesteld.”

Tijdens het Verantwoordingsdebat, waarin het kabinet jaarlijks zijn beleid verantwoordt, zei premier Rutte vorige maand over de schaalvergroting in het onderwijs: „Ik wil gewoon dat bij een school iemand voor de deur staat die ’s morgens een klap geeft op het hoofd van Pietje en zegt: jij bent Pietje. Ik wil niet dat er een of andere amorfe directeur staat die niet meer weet wie er op die school zitten.”

Verburgt vindt dat een gratuite opmerking. „Iedereen heeft de afgelopen decennia gezien wat er is gebeurd in het hbo én mbo. Het interesseerde mensen geen zak: ook politici niet.”

Wim Rutgers – inmiddels geen sportleraar meer, maar hogeschoolhoofddocent in ondernemerschap aan de HAN – denkt dat de schaalvergroting in het hbo toch ook voordelen heeft gehad. „We werken professioneler dan vroeger. Daar profiteren studenten en docenten van.”

Tweede Kamerlid Jasper van Dijk (SP) denkt dat deze voordelen niet opwegen tegen de nadelen van schaalvergroting. „Bestuurders hebben de afgelopen twintig jaar de macht in handen gekregen in het onderwijs”, zegt hij. „Om een eind te maken aan de schaalvergroting in het onderwijs, stel ik voor een kleinschaligheidsprikkel in te voeren. Door kleinschaligheid financieel te belonen, komt het onderwijs weer in handen van docenten en studenten, niet van managers.”

Staatssecretaris Zijlstra en een meerderheid van de Tweede Kamer lijken niet voor het plan van de SP te porren. Want hoe groot mag een hogeschool dan worden, willen ze weten: 2.500 leerlingen, 5.000, 10.000? „Dat moeten we niet vanuit Den Haag gaan bepalen”, aldus Zijlstra.

De megascholen in het hbo zullen voorlopig dus blijven bestaan. Niet omdat iedereen zo dol op ze is, maar omdat er geen realistisch alternatief voorhanden lijkt.

Volgens Rutgers van de HAN gaat het met zijn school de goede kant op. „Na de vervreemding en identiteitscrisis die de fusiegolf veroorzaakte, merk je nu dat binnen het grotere geheel de afzonderlijke faculteiten, instituten en opleidingen meer de ruimte krijgen om hun eigen identiteit vorm te geven. Dat kan doorgaan zonder dat je de grote hogescholen daarvoor hoeft op te breken.”

Bart Funnekotter