Op hoge snelheid richting financieel debacle NS wilde de prijs na de koop nog omlaag praten

Het is crisis rond de hogesnelheidslijn. Als de minister niet ingrijpt, gaat het bedrijf dat de Fyra runt failliet. Het verliest nu 380.000 euro per dag. Wat ging er mis op het ministerie en bij NS? ‘Het was een mission impossible.’

‘We hebben onszelf klemgereden”, zegt een voormalig ambtenaar. NS-medewerkers krijgen nog steeds „buikpijn” van het dossier. Betrokkenen van destijds bewaren weinig goede herinneringen aan de hogesnelheidslijn (hsl), de pijlsnelle spoorverbinding tussen Amsterdam en Parijs. De lijn moet de reistijd tussen Amsterdam en Rotterdam met de helft gaan bekorten.

Tien jaar nadat het contract werd gegund aan NS, is de lijn nog altijd niet volledig in bedrijf. De afgelopen maanden zijn de problemen geëscaleerd tot een crisis. High Speed Alliance (HSA), het bedrijf dat de hogesnelheidstrein Fyra runt, verliest 380.000 euro per dag. De financiële reserve van het bedrijf, ruim 200 miljoen euro, is op. Als er niets gebeurt, gaat HSA failliet.

Minister van Verkeer Melanie Schultz (VVD) moet ingrijpen. Voor de zomer, vertellen bronnen op het ministerie van Infrastructuur en Milieu, hoopt Schultz bekend te maken wat er met HSA gaat gebeuren. Aan alle oplossingen kleven nadelen. Financiële hulp aan het bedrijf is in tijden van megabezuinigingen moeilijk te verkopen. Maar als de minister het failliet laat gaan, loopt de staat ruim 2 miljard aan opbrengsten uit de concessie mis. Dat slaat een gat in de rijksbegroting. Ook aan een laatste optie, opname van de hogesnelheidslijn in het kernnet van de spoorwegen, kleven nadelen. Politieke zouden dat kunnen zien als een beloning voor slecht gedrag van NS.

De problemen rond de hogesnelheidslijn slepen al jaren. Door de bouwfraude, en doordat de Kamer een tunnel eiste onder het Groene Hart, kostte de aanleg van de spoorlijn tussen Amsterdam en Antwerpen miljarden meer dan begroot. Sindsdien geldt de hogesnelheidslijn als een schoolvoorbeeld van hoe grote infrastructurele projecten uit de hand kunnen lopen.

De bouw ervan was maar het begin van de problemen. Toen de spoorlijn er lag, waren er geen treinen. Mede doordat er voortdurend werd gesleuteld aan het beveiligingssysteem ERMTS, leverde de Italiaanse treinenbouwer Ansaldobreda jaren te laat. Nog steeds rijden er tussen Amsterdam en Breda conventionele treinen die niet harder gaan dan 160 kilometer per uur.

Hoe heeft het zover kunnen komen? Deze krant ging terug naar 2001, het begin van het hoofdpijndossier hsl. Uit gesprekken met de hoofdrolspelers van toen blijken grote inschattingsfouten, zowel door de top van NS als door het kabinet. Daardoor, zo wordt duidelijk uit vele vertrouwelijke gesprekken, was de missie van HSA vanaf het begin een mission impossible.

1. Aanbesteden van de HSL was niet nodig geweest

Annemarie Jorritsma, VVD-minister voor Verkeer in het eerste paarse kabinet (1994-1998) was er altijd stellig over: aanbesteden moest van Europa. Maar dat was een versimpeling van de werkelijkheid.

Aan het einde van de jaren negentig waren steeds meer staatsmonopolies op last van de Europese Unie doorbroken. Staatsbedrijf PTT werd geprivatiseerd. De markt voor goederenvervoer over spoor was al vrijgegeven voor buitenlandse partijen. Op het ministerie van Verkeer en Waterstaat verwacht men dat het personenvervoer op termijn zou volgen.

Als het kabinet discussieert over de vraag of de hogesnelheidslijn ondershands aan NS moet worden gegund of openbaar moet worden aanbesteed, krijgen ambtenaren de opdracht om uit te zoeken hoe het zit.

Ad Geelhoed, secretaris-generaal op Algemene Zaken, maakt in opdracht van premier Kok twee analyses. Geelhoed, die hoogleraar Europees recht is geweest, concludeert dat beide standpunten juridisch te onderbouwen zijn. Toekomstig minister Ben Bot, dan nog permanente vertegenwoordiger bij de EU, peilt de Europese Commissie en komt met dezelfde boodschap. Aanbesteden mág, maar hoeft niet. Volgens Brussel mag het kabinet het helemaal zelf weten.

2. NS en overheid schatten elkaar volledig verkeerd in

Zo rond het jaar 2000 wil het tweede kabinet-Kok NS een lesje leren. Halverwege de jaren negentig zijn de Nederlandse Spoorwegen verzelfstandigd, maar dat heeft niet geleid tot meer kwaliteit op het spoor. Terwijl de vertragingen langer worden, vecht de directie een strijd met het personeel uit over het dienstrooster. De directie wil het vereenvoudigen, de bonden verzetten zich tegen dit ‘rondje om de kerk’. De aanhoudende problemen zullen in 2002 leiden tot het vertrek van de voltallige directie en raad van commissarissen.

Onder Paars II bestaat het idee dat de markt problemen vanzelf oplost. Marktadepten als VVD-minister Zalm en D66-collega Laurens Jan Brinkhorst vinden de hogesnelheidslijn een uitgelezen mogelijkheid om een nieuwe vervoerder binnen te halen. Die kan NS gaan beconcurreren. Maar bij PvdA-minister Netelenbos, gesteund door premier Kok, overheerst het ‘Hollandgevoel’. Netelenbos en Kok schrikken terug voor het idee van een grote buitenlandse concurrent op het Nederlandse spoor, zeggen bronnen rond het tweede paarse kabinet.

Ook de ambtelijke top van Verkeer en Waterstaat is verdeeld. Binnen de projectorganisatie van de hogesnelheidslijn zitten de marktdenkers. Ambtenaar Wim Korf en zijn ondergeschikten willen ‘iets nieuws’ doen. Door publiek-private samenwerking – dat woord is in 2001 nog populair – kan een prestigieuze, ultramoderne spoorlijn worden aangelegd voor weinig geld. Niet alle ambtenaren delen dat enthousiasme. De directie die op het ministerie verantwoordelijk is voor het reizigersvervoer, heeft al genoeg te stellen met NS. Een agressieve campagne van de spoorwegen om aanbesteding te voorkomen, vindt bij hen een welwillend gehoor.

Projectleider Wim Korf is not amused als hij thuis wordt gebeld door NS-directeur Frits Marckmann – op de verjaardag van zijn vrouw. Marckmann wil uitleggen dat aanbesteding van het Nederlandse personenvervoer op een internationale treinverbinding niet kan. Korf kapt hem af. Marckmann moet tijdens kantoortijden terugbellen.

De persoonlijke verhoudingen tussen sleutelfiguren zijn slecht. NS-directeur Rob den Besten geldt als arrogant en moeilijk in de omgang. De leiding van NS, gesteund door zwaargewichten in zijn raad van commissarissen als Jan Timmer (topman Philips), Aad Jacobs (ING) en Jan Kalff (ABN Amro), ziet PvdA-minister Tineke Netelenbos niet helemaal voor vol aan, zeggen ingewijden. Daarmee onderschat NS haar. De minister wil NS steunen. Maar ook zij vindt dat het voormalige staatsbedrijf er een „zooitje van maakt”.

Netelenbos wint het in het kabinet. NS krijgt de concessie voor de hogesnelheidslijn, als het bedrijf een goed bod doet. Maar in de ogen van de minister en andere ‘oranjegezinden’ verprutst het daarna zijn kansen. In augustus 1999 presenteert de voltallige NS-top op Schiphol een eerste plan. Het is een vergezicht op de toekomst van het spoorvervoer, waarin NS biedt op zowel de hogesnelheidslijn als op de vergunning voor het hele Nederlandse kernnet, voor een periode van maar liefst 35 jaar. Veel NS’ers vinden het nog steeds een prachtig plan. Maar volgens het ministerie was dat niet de afspraak: het ging om de hogesnelheidslijn. Bovendien is het bod financieel „onder de maat”. Het kabinet wijst ook een tweede bod af: te laag.

In november 1999 maakt het kabinet bekend dat de concessie openbaar Europees zal worden aanbesteed. Ook andere spoorbedrijven krijgen nu een kans het recht op exploitatie van Nederlands duurste stukje spoor binnen te slepen. NS, waarschuwt minister Netelenbos de nieuwe NS-baas Hans Huisinga, moet deze aanbesteding „heel serieus” nemen. Huisinga concludeert dat de overheid van NS af wil. Het tegendeel blijkt het geval: minister Netelenbos, en veel ambtenaren met haar, hopen vurig dat NS wint. In het zogeheten kwalificatiedocument dat in de zomer van 2001 aan geïnteresseerde partijen wordt verstuurd, staat dat de bieder „voldoende inzicht in de Nederlandse transportmarkt” moet hebben. Die passage staat er niet voor niets.

3. NS deed een onrealistisch, veel te hoog bod

Bij NS heerst onbegrip in de aanloop naar de aanbesteding, de tweede helft van 2000 en voorjaar 2001. De directie voelt zich „genaaid” door het ‘innovatieclubje’ van ambtenaar Wim Korf, dat de aanbesteding zou hebben doorgedrukt. In het verleden trokken NS en de overheid samen op. Nu steekt de overheid een mes in de rug van de spoorwegen. Een vreemde partij op een prestigieuze lijn in het hart van het Nederlandse spoornet vormt voor NS een directe bedreiging.

In een persoonlijk gesprek zegt Huisinga tegen Korf dat hij „alles zal betalen wat het ministerie wil hebben”. NS mag verzelfstandigd zijn, de staat heeft nog steeds alle aandelen in handen. Of de staat via de hogesnelheidslijn of via dividend moet worden betaald, maakt niet veel uit, redeneert Huisinga.

Het projectteam van Korf heeft een schatting gemaakt van het bedrag dat de toekomstig exploitant van de hogesnelheidslijn zou kunnen betalen. Volgens het ministerie is 100 miljoen euro per jaar reëel. Bij de aanbesteding wordt dat de minimumeis: wie lager biedt, doet niet meer mee. Deutsche Bahn noemt dat bedrag „te gek” voor woorden. In het voorjaar van 2001 roept de Duitse spoorwegmaatschappij andere partijen op gezamenlijk lager te bieden. Ze wordt daarna even uitgesloten van het biedingsproces.

Het ‘bidteam’ van NS heeft intussen een eigen business case gemaakt en berekend dat 120 miljoen tot 130 miljoen euro per jaar reëel zou zijn. Maar het is niet het bidteam dat de hoogte van het bod bepaalt: dat doet de top van NS.

Bij Huisinga en zijn collega’s zit de angst voor een buitenlandse concurrent er goed in, zeggen betrokkenen van toen. Een buitenlandse concurrent op de lijn zou NS-klanten van het gewone spoor wegtrekken. En als de concurrent een succes maakt van de hogesnelheidslijn, zou hij ook toestemming kunnen krijgen om op het hoofdrailnet te rijden. De NS-top besluit dat risico te verdisconteren in de bieding. Na elke vergaderronde wordt het bod hoger.

Om het inmiddels torenhoge bedrag te onderbouwen, gaat NS uit van onrealistisch gunstige vooronderstellingen: maximale opbrengsten, minimale risico’s, veel treinen, veel reizigers. Tot het laatste moment bemoeit Hans Huisinga zich met het bod. Hij wil er zeker van zijn dat NS de lijn krijgt.

Op 2 mei 2001 levert NS het eindbod in. De overheid ging uit van een afdracht van minstens 100 miljoen euro per jaar. Volgens het NS-bidteam zou dat bedrag kunnen worden opgerekt tot 120 à 130 miljoen. NS biedt uiteindelijk 178 miljoen euro per jaar – voor het gebruik van nog geen honderd kilometer spoor tussen Amsterdam en de Belgische grens.

4. De aanbesteding was feitelijk mislukt

Ambtenaren zijn stomverbaasd als ze de dozen met de biedingen openen.

Er ligt een extreem hoog bod van NS, terwijl de concurrenten de 100 miljoen euro niet halen.

Het ministerie achtte zelf een bod tussen de 90 en 130 miljoen euro reëel – hoger zou niet verstandig zijn. Hoe heeft NS dit kunnen doen? Bij het projectteam van Korf, meldden betrokkenen, bestond de angst dat geen enkel bod de 100 miljoen zou halen. Maar ook met één geldig bod is de aanbesteding feitelijk mislukt. Het ministerie had twee partijen willen overhouden, voor nadere onderhandelingen. Zo is er geen concurrentie.

Wat nu? Bij Verkeer en Waterstaat bedenken ze dat een consortium rondom Connexxion – dat net iets onder de 100 miljoen euro heeft geboden – het streefbedrag met een paar kleine aanpassingen alsnog zou kunnen halen. Connexxion gaat ‘in de wachtkamer’.

Maar in feite praat men alleen nog met NS. De beoogde onderhandelingsronde met de beste bieders wordt overgeslagen.

Verkeer en Waterstaat gaat daarmee dwars tegen het advies van Financiën in. Op dat departement wantrouwen ze de korte lijnen tussen het ministerie van Verkeer en Waterstaat en NS, en het oranjegevoel van Netelenbos. Financiën schrijft Verkeer en Waterstaat: „Zeker als het om de NS zou gaan, zouden onderhandelingen zonder een tweede partij de positie van de Staat onnodig ondermijnen. Dit gezien de politieke gevoelens die leven als het gaat om de relatie NS-hsl”.

De NS-top, vertellen ingewijden, heeft inderdaad gegokt op de onderhandelingen na het eerste bod. Behalve een ongelooflijk hoog concessiebedrag heeft NS ook een uitgebreide dienstverlening aangeboden – meer luxe en treinen dan waar de overheid om had gevraagd. Als het met minder treinen kan, is het gerechtvaardigd de afdracht aan de staat te verlagen, vindt NS.

In zijn bod heeft NS ook een zogeheten tariefrestrictie opgenomen. In het businessplan van de hogesnelheidslijn zitten onrealistische aannames over wat reizigers willen betalen. Met zulke hoge prijzen zullen de reizigers wegblijven. De minister zou daarom, zo oppert NS, het bedrijf moeten ‘dwingen’ de prijzen te verlagen tot maximaal 125 procent van het normale tarief. Als compensatie voor ‘misgelopen’ inkomsten zou de afdracht met 47 miljoen moeten worden verlaagd.

Maar anders dan NS en Financiën denken, besluiten Korf en zijn ambtenaren het spoorbedrijf aan zijn bod te houden. Korf adviseert de minister geen gebruik te maken van de mogelijkheid een lager tarief af te dwingen. Het ministerie wil ‘maximale commercialisering’, en daar hoort geen beperking van de tariefvrijheid bij.

Voor NS is dat een schok. Wil de overheid zo veel mogelijk geld zien, of doet het grote maatschappelijke belang er ook nog toe?

Toch maakt ook het projectteam van Korf zich zorgen over het extreem hoge bod van NS. Volgens de berekeningen van het departement is 178 miljoen euro onmogelijk op te brengen. Maar sleutelen aan de voorwaarden voor de concessie kan niet. Nu de hogesnelheidslijn Europees is aanbesteed, liggen de juridische spelregels vast.

Met kunst- en vliegwerk, en na overleg met juristen, weet het ministerie het hoge bod toch naar beneden te krijgen, in twee stappen. Omdat nog met de Belgen en de Fransen over het buitenlandse deel van de lijn moet worden onderhandeld, krijgt NS een korting van 18 miljoen euro. En doordat NS en de KLM voor 200 miljoen euro garant willen staan voor de op te richten High Speed Alliance (HSA), exploitant van de lijn, gaat er nog eens 12 miljoen euro van het bedrag. Blijft over: 148 miljoen euro. Dat is bijna anderhalf keer de minimumeis van 100 miljoen, en ruim boven de bovengrens die NS en het ministerie onafhankelijk van elkaar voor haalbaar hielden.

Op 17 oktober 2001 meldt minister Netelenbos aan de Tweede Kamer dat er „overeenkomst is bereikt” over de hogesnelheidslijn. Voor de buitenwereld toont zowel NS als de overheid zich content. Maar beide partijen realiseren zich dat er een zware hypotheek op de toekomst is genomen. De laatste gesprekken verliepen in een uiterst onvriendelijke sfeer. NS-onderhandelaar Frits Marckmann is meermalen woedend weggelopen. Op 5 december stuurt financieel directeur Marcel Niggebrugge een bitter getoonzette brief aan Wim Korf. Uiteindelijk, schrijft hij, gaf blijkbaar „slechts de maximale concessievergoeding de doorslag”.

5. Het ministerie schoof de problemen voor zich uit

Als Aad Veenman in november 2002 aantreedt als president-directeur van NS, ziet hij het meteen: de concessie voor de hogesnelheidslijn is veel te duur. De aannames in de business case zijn veel te positief, de economische vooruitzichten somberder, vliegen wordt goedkoper en de eerste problemen met het kopen van treinen dienen zich al aan.

In 2003 uit Veenman herhaaldelijk zijn zorgen bij minister van Verkeer Karla Peijs (CDA). Maar bij de overheid zijn de klagende NS’ers aan het verkeerde adres. Minister Zalm (Financiën, VVD) ergert zich aan het aanhoudende gelobby om het bedrag te verlagen, aldus een intern memo van het ministerie.

Het bedrag dat de overheid zal ontvangen voor de hogesnelheidslijn wordt gewoon ingeboekt: de opbrengst tot 2020 is 2,4 miljard euro. Zo schuiven minister Peijs en haar opvolger Camiel Eurlings (ook CDA), de problemen voor zich uit. Het duurt tot 2009 voordat de overheid de eerste euro’s voor de hogesnelheidslijn bijgeschreven krijgt. Door problemen met de beveiliging, met de elektriciteitsleidingen en met de levering van treinen kan er niet worden gereden.

Als de problemen in 2008 acuut worden, biedt minster Eurlings uitstel van betaling aan. Een jaar later betaalt HSA 29 miljoen euro aan de staat, en vorig jaar 74 miljoen euro. Het zijn de enige bedragen die de overheid tot nog toe mocht ontvangen.

Als het gaat om de schuldvraag, wijzen NS en Staat nog steeds naar elkaar. De aanbesteding was een strafexpeditie tegen NS, vindt men op het hoofdkantoor van de spoorwegen in Utrecht. De overheid wilde stoer doen, maar moet nu op blaren zitten.

In ambtelijke kringen overheerst het gevoel dat NS de aanbesteding heeft gesaboteerd. „De gedachte bij NS was: bij problemen vangt het ministerie ons wel op”, zegt een hoge ambtenaar uit die tijd.

Projectleider Korf noemt de aanbesteding een pyrrusoverwinning. „Het leek win-win, maar het werd een verlies-verliessituatie”, zegt een andere ambtenaar. Dat het ministerie nooit heeft ingegrepen toen de problemen met HSA duidelijk werden, is „verwijtbaar”.

Aan de andere kant: NS speelde bewust een hard spel, en het bod droeg de goedkeuring van zijn raad van commissarissen, met daarin de top van het Nederlandse bedrijfsleven.

„Het was een correcte aanbesteding”, zegt een ambtenaar, „maar uiteindelijk is het gigantisch mislukt.”