Donner eiste te veel van gemeente

Het is prettig als het Rijk en gemeenten voor enkele jaren vastleggen wat hun respectievelijke taken zijn, maar zijn – vooral kleine – gemeenten wel voorbereid op de overheveling van allerlei zorgtaken? Misschien moeten we dat nog eens overdenken, betoogt D.J. Elzinga.

Het bestuursakkoord tussen het Rijk en de gemeenten, provincies en waterschappen is van tafel. Minister Donner (Binnenlandse Zaken, CDA) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hebben hoog spel gespeeld. Beide partijen hebben verloren. De VNG-leiding is hardhandig op de plaats gezet door haar achterban. Het dreigement van Donner, dat gemeenten geen partijpolitieke oppositie moeten bedrijven, heeft averechts gewerkt.

De vraag is of het bestuur en de directie van de VNG nog voldoende gezag hebben om opnieuw te onderhandelen, de schade te herstellen en nieuwe wegen in te slaan. Het kabinet kondigde van tevoren aan dat het ook zonder bestuursakkoord koers zal houden. De bezuinigingen zullen dezelfde blijven. De voornemens uit het regeerakkoord zullen worden uitgewerkt en ingevoerd.

Het kabinet heeft de gemeenten nodig om de besluiten en de wetten soepel uit te voeren. Met onwillige honden is het kwaad hazen vangen. De inhoudelijke bezwaren tegen delen van het bestuursakkoord zijn zo omvangrijk dat de uitvoering daardoor aanzienlijk zal worden bemoeilijkt en op bepaalde punten niet zal lukken. Van belang is dat het verzet niet alleen van ‘links’ komt. Het wordt gedeeld door talrijke wethouders en raadsleden van de regeringspartijen.

Niet eerder hebben de gemeenten en het Rijk zo scherp tegenover elkaar gestaan. Bestuursakkoorden hebben als doel om de verhoudingen tussen het centrale en het decentrale bestuur voorzienbaar en voorspelbaar te maken voor een periode van enkele jaren. Vroeger werden de gemeenten door de departementen overspoeld met allerlei soms zeer tegenstrijdige maatregelen en bezuinigingen. Het grote voordeel van een breed gedragen bestuursakkoord is dat dit een einde maakt aan dit soort politiek-bestuurlijke willekeur.

Naar de vorm is een bestuursakkoord een aantrekkelijke figuur. Als de inhoud daarentegen niet wil deugen, daalt ook de waarde van de gekozen vorm. De bestuursakkoorden tussen het Rijk en het decentrale bestuur lijden onder het zware manco dat vooral wordt onderhandeld over de financiële randvoorwaarden voor een komende regeerperiode. Meestal gaat veel te weinig aandacht uit naar de vraag of het geschuif met taken, bevoegdheden en instellingen is gebaseerd op de goede gronden. Ook wordt nauwelijks gekeken naar de vraag of het lokale bestuur in staat is om de over te dragen taken op een goede manier uit te voeren.

De achilleshiel van dit bestuursakkoord is dat grote delen van de zorg worden verplaatst naar de gemeenten, maar dat het zeer onzeker is of de gemeenten een goed bestuurlijk product tot stand kunnen brengen. Veel kleinere gemeenten zullen niet in staat zijn om de vereiste ambtelijke capaciteit aan te boren.

De aangekondigde bezuinigingen hebben op de kwaliteit van de geboden zorg per definitie een schadelijke uitwerking. Het is zeer de vraag of mensen aanzienlijke verschillen zullen accepteren in zorgniveaus en voorzieningen. Als de toewijzing van jeugdzorg, rollator en thuishulp in de diverse gemeenten plaats heeft op uiteenlopende gronden, dan ontstaat een aanzienlijk probleem. Een golf van toezicht en rechtspraak volgt.

Het is een opmaat voor veel trammelant als kleine gemeenten bij zorgtoewijzingen een impliciet en wettelijk verboden inkomensbeleid zullen voeren. De al zichtbare neergang van de sociale werkplaatsen zal een baaierd van persoonlijk leed teweegbrengen. De veronderstelling dat gemeenten kinderpsychiatrische kennis kunnen aanwenden, is een bar uitgangspunt. Enkele honderden gemeenten moeten een zorgstelsel invullen dat in belangrijke mate wordt gestuurd door het gelijkheidsbeginsel. De aanstaande decentralisatie van de zorg zou weleens het voorportaal kunnen zijn van een toekomstige parlementaire enquête. De misstanden en ongelijkheden in de lokale zorg zullen daarvan het onderwerp zijn.

De verschuiving van taken van het Rijk naar gemeenten, provincies en waterschappen is met veel kunst en vliegwerk en in grote haast ontworpen. De belangenbehartigers van gemeenten, provincies en waterschappen zijn daarbij gepaaid, onder druk gezet en uiteindelijk bezweken, vanwege het belang van een integraal akkoord.

Nu het bestuursakkoord in zijn oorspronkelijke vorm van tafel is, kan nog eens goed worden nagedacht over deze vormen van decentralisatie. Dat is een geluk bij een ongeluk.

D.J. Elzinga is hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.