Grommend kwijtschelden, pas dan gloort nieuwe groei

Zuid-Europese landen bestrijden de schuldencrisis met drastische saneringen. Wat kunnen zij leren van landen in Latijns- Amerika, Azië en Oost-Europa die afgelopen decennia in grote financiële problemen kwamen? Beproefde oplossingen voor herwonnen kredietwaardigheid.

Tony van Dijck, financieel woordvoerder van de PVV-fractie in de Tweede Kamer, weet wel hoe Griekenland en andere Europese probleemlanden aangepakt moeten worden. Op een bijeenkomst vorige week in het Haagse perscentrum Nieuwspoort joeg hij de aanwezige bankiers, politici, ambtenaren en financiële deskundigen de stuipen op het lijf.

Geen cent Nederlandse bijdrage voor het Europese noodfonds, zei Van Dijck. Laat Griekenland maar lekker bezuinigen, de drachme herinvoeren en zijn schulden afstempelen. Alleen op die manier, betoogde hij, kunnen de Griekse vakantiebestemmingen weer concurrerend worden met de Turkse stranden en krijgt de Griekse economie de kans zich te herstellen. En trouwens, iedereen weet dat Griekenland zijn schulden niet zal aflossen, dus hou op met de hypocrisie en gooi er vooral geen Nederlands geld tegenaan.

Van Dijck besefte waarschijnlijk niet dat hij in grote lijnen het standaardrecept vertolkte van de aanpassingsprogramma’s die het Internationale Monetair Fonds (IMF) sinds jaar en dag oplegt aan landen met ernstige betalingsbalansproblemen: sanering van de overheidsfinanciën, devaluatie van de munt, herstructurering van de uitstaande schulden en de beschikbaarheid van nieuw geld. Zo ging dat de afgelopen decennia met landen in Latijns-Amerika, Azië, Oost-Europa en de voormalige Sovjet-republieken.

Voor de eurolanden Griekenland, Ierland en Portugal probeert de Europese Unie, samen met het IMF, de crisis met twee van deze vier ingrediënten te bestrijden. In ruil voor geld van het Europese noodfonds en het IMF beloven deze landen drastisch te bezuinigen, staatsbezittingen te verkopen en de lonen en uitkeringen te verlagen. Maar binnen de Europese muntunie is een devaluatie van de munt uitgesloten – tenzij landen al dan niet gedwongen uit de eurozone zouden stappen – en herstructurering van de schulden is vooralsnog politiek onbespreekbaar.

Toch is dat precies wat er begin jaren tachtig gebeurde toen de Latijns-Amerikaanse schuldencrisis uitbrak en van Mexico tot Argentinië het ene na het andere land bankroet ging. Op last van het IMF devalueerden deze landen hun munt ten opzichte van de dollar om hun concurrentievermogen te herstellen. En het IMF dwong bij de crediteuren verlichting van de schuldenlast af.

Jacques de Larosière, de toenmalige IMF-directeur, riep de top van de grootste Amerikaanse banken in november 1982 bij elkaar en vertelde ze glashard: „U moet accepteren dat u de hoofdsom van uw uitstaande leningen niet terugkrijgt. En u moet nieuw geld beschikbaar stellen, zodat Mexico de rente kan blijven betalen en de tijd krijgt om het aanpassingsprogramma van het IMF uit te voeren.” Anders, dreigde hij, stemt het IMF niet met kredieten aan de schuldenlanden en zien de banken geen cent terugzien van hun uitstaande vorderingen.

Het werkte. Grommend gingen de bankiers, die in de voorafgaande jaren onverantwoord grote bedragen hadden uitgeleend aan Latijns-Amerika, akkoord.

De schuldencrisis van Latijns-Amerika van begin jaren tachtig verschilde in één opzicht van de actuele schuldencrisis in de eurolanden. Indertijd verstrekten de banken rechtstreeks leningen aan overheden, zogenoemde souvereign loans. Dit maakte het overzichtelijk wie de crediteuren waren. Hooguit enige tientallen Amerikaanse en Europese banken waren de grootste schuldeisers.

Nadat het was misgegaan vormden ze werkgroepen die, altijd onder leiding van Bill Rhodes van Citibank, met de afzonderlijke landen onderhandelden over herfinanciering van de schulden. Dat leidde tot afspraken over uitstel van rentebetalingen of aflossingen, langere looptijden, vervanging van oude schulden door nieuwe kredieten en gedeeltelijke afschrijving van de hoofdsom.

In het geval van de Europese schuldencrisis gaat het niet om bankleningen, maar om staatsobligaties die de betreffende landen hebben uitgegeven. Ze zijn gekocht door grote en kleine lokale en Europese banken, verzekeraars, pensioenfondsen, beleggingsfondsen en particulieren. Het aantal en de verscheidenheid van de crediteuren is hierdoor veel groter dan indertijd met de banken die kredieten in Zuid-Amerika hadden uitstaan. Dit bemoeilijkt onderhandelingen over een ordelijke afwaardering van de schulden.

Maar er is ook een voordeel: obligaties zijn veel beter verhandelbaar dan ouderwetse bankleningen. Daarom kwam de toenmalige Amerikaanse minister van Financiën Nick Brady – nadat zijn voorganger James Baker in 1985 een eerste aanzet had gegeven tot schuldverlichting – in 1989 met een voorstel om de bankschulden van een geselecteerd aantal ontwikkelingslanden om te zetten in obligaties, zogenoemde Brady bonds.

Dit ging gepaard met een vermindering van de hoofdsom, lagere rentes en langere looptijden om het voor de schuldenlanden aantrekkelijk te maken, en met grotere zekerheid (de hoofdsom van de Brady-obligaties werd op einddatum volledig gedekt door Amerikaans schatkistpapier) van afbetaling om de banken over de streep te trekken.

In eerste instanties kwamen Argentinië, Brazilië, Bulgarije, Costa Rica, Dominicaanse Republiek, Ecuador, Filippijnen, Jordanië, Mexico, Marokko, Nigeria, Peru, Polen, Uruguay en Vietnam in aanmerking voor het Brady-programma. Later werd voor Egypte en Rusland (na de val van de Sovjet-Unie) omvangrijke kwijtschelding van de buitenlandse schulden overeengekomen.

De gedachte achter de Brady-bonds was dat landen na schuldverlichting weer in staat zouden zijn om te groeien. Maar het duurzame resultaat van het Brady-programma was beperkt. De Amerikaanse economen Carmen Reinhart en Kenneth Rogoff, die het standaardwerk This time is different over acht eeuwen banken- en schuldencrises hebben geschreven, concluderen: „Overall, countries typically do not grow out of their debt burden.”

Zo waren in 2003 de ‘Brady-landen’ Argentinië, Ivoorkust, Ecuador en Uruguay al weer in gebreke gebleven over hun buitenlandse schulden en was Ecuador in 2008 zelfs al twee keer bankroet gegaan. Landen die niet aan ‘Brady’ deelnamen, zoals Chili en Colombia, verging het veel beter, omdat ze zelf ingrijpende hervormingen doorvoerden en toegang hielden tot de kapitaalmarkten.

Afwaardering van schulden vond ook plaats na de Aziatische schuldencrisis eind jaren ’90. In 1997 raakten Thailand, Zuid-Korea, Indonesië in ernstige financiële problemen. Toen de buitenlandse kapitaalstromen die jarenlang de boom van de Aziatische ‘tijgers’ hadden gefinancierd plotseling opdroogden, vielen tientallen bedrijven en banken om en eindigden speculatieve onroerend goedprojecten in bodemloze verliezen.

De Aziatische landen devalueerden hun munten en bedrijven schreven hun schulden af. Hoewel het IMF indertijd zwaar bekritiseerd werd voor de harde aanpak die een diepe recessie veroorzaakte, herstelde de groei in de meest getroffen landen zich na enkele jaren. De Aziatische economieën herwonnen ook snel hun kredietwaardigheid op de internationale financiële markten.

Argentinië koos enkele jaren later een totaal andere weg. Monetaristen hadden de Argentijnen begin jaren ’90 aanbevolen hun munt te koppelen aan de dollar om de (hyper)inflatie te bestrijden. Maar na aanvankelijk succes moest Argentinië deze koppeling eind 2001 noodgedwongen loslaten. Door een overgewaardeerde munt, kapitaalvlucht en het opdrogen van de internationale kredietverlening waren er geen dollars meer beschikbaar.

Vlak voor Kerst 2001 sloot de Argentijnse regering alle banken en werd de dekking van de peso door de dollar opgeheven. De munt devalueerde met 75 procent. De staat confisqueerde het spaargeld (in dollars en pesos) op bankrekeningen en schortte eenzijdig de rentebetalingen en aflossingen op de buitenlandse schuld op. Onderhandelingen met de crediteuren over herstructurering van de schuld zijn nooit serieus gevoerd. Tot de dag van vandaag staat de Argentijnse default van 95 miljard dollar bekend als het grootste landenbankroet in de geschiedenis.

Desondanks heeft de economie in Argentinië zich na een diepe dip hersteld. De Argentijnse regering kreeg financiële steun van Venezuela, dat op politieke gronden goedkope kredieten beschikbaar stelde, en vervolgens zorgde de boom in grondstoffenprijzen voor recordopbrengsten bij de export van Argentijns vlees en graan. Hierdoor verbeterde de financiële positie van Argentinië.

Een half jaar geleden verhoogden de kredietbeoordelaars Argentinië van de status B minus (‘bankroet’) naar B, nog altijd een junkstatus. In 2010, negen jaar na het bankroet van 2001, kon Argentinië voor het eerst weer een beperkte financiële transactie uitvoeren op de internationale kapitaalmarkt.

De pariastatus van Argentinië willen de Europese schuldenlanden koste wat kost vermijden. Binnen de eurozone zou dat ook onmogelijk zijn – en al helemaal niet geaccepteerd worden. Maar de credit rating van de drie probleemlanden verschilt op dit moment niet van die van Argentinië: Griekenland heeft sinds vorig jaar kredietstatus B minus (bankroet), Ierland en Portugal bevinden zich daar iets boven, op junkniveau.

Voor deze eurolanden bevat de schuldencrises van ontwikkelingslanden in de afgelopen decennia twee lessen. De crisis lost zich uiteindelijk op, maar tegen een hoge prijs. In Latijns-Amerika was sprake van een ‘verloren decennium’ van economische stagnatie.

Hoe hoog de prijs is, hangt af van het geheel aan maatregelen dat genomen wordt en succes is niet gegarandeerd. Naast harde ingrepen in de overheidsfinanciën, privatiseringen, verhoging van de arbeidsproductiviteit en de beschikbaarheid van nieuw krediet van internationale organisaties zijn een devaluatie van de munt en schuldverlichting onderdelen van het standaardpakket.

Als in het eurogebied devaluatie uitgesloten is, blijft herstructurering van de schulden als onmisbaar element over. Dat hoeft niet te worden afgedwongen, maar er bestaan creatieve, vrijwillige oplossingen voor die beproefd zijn in eerdere schuldencrises.