Hogere btw treft lagere inkomens

Het kabinet-Rutte wil op den duur een uniform btw-tarief van 19 procent en de meer- opbrengst ‘teruggeven’ aan de burger. Econoom Flip de Kam vraagt zich af of de voordelen van dat plan wel opwegen tegen de nadelen die er ook zijn.

Ons belastingstelsel is geen rustig bezit. Twintig jaar geleden smolt de Oort-wetgeving inkomstenbelasting en premies voor de volksverzekeringen samen. Diverse aftrekposten vervielen. De schatkist spon er garen bij. Die meeropbrengst is destijds – samen met extra ‘smeergeld’ om fricties bij belastingplichtigen te oliën – ingezet om de tariefstructuur te stroomlijnen en de heffingspercentages te verlagen.

Tien jaar geleden volgde een nieuwe belastingherziening. Inkomsten worden sindsdien in drie afzonderlijke boxen belast. Bij inkomsten uit vermogen geschiedt dat op basis van de fictie dat vermogensbezitters jaarlijks 4 procent rendement maken. Opnieuw zijn toen ook aftrekposten beperkt, het tarief ging verder omlaag. Het geld daarvoor is destijds deels gevonden door het algemene tarief van de omzetbelasting (btw) op te schroeven tot 19 procent.

Anderhalve week geleden presenteerde het kabinet-Rutte een visie op de toekomst van het belastingstelsel, die op dit stramien voortborduurt. Het verlaagde btw-tarief van 6 procent zou op den duur omhoog kunnen naar 19 procent. De Europese btw-richtlijn biedt daartoe alle ruimte. De uiteindelijke te behalen meeropbrengst van deze uniformering van het tarief van de omzetbelasting bedraagt 9 miljard euro. Zij is beschikbaar om enkele kleinere belastingen af te schaffen en de druk van de inkomstenbelasting te verlichten. Het idee van zo’n uniform btw-tarief is direct neergesabeld door belangengroepen en woordvoerders van de meeste Kamerfracties. Is dat wel terecht?

De omzetbelasting – geraamde opbrengst dit jaar 41 miljard euro – is begrepen in de prijzen die consumenten betalen. De ondernemers die aan hun klanten btw in rekening hebben gebracht, dragen het namens de staat geïncasseerde geld maandelijks of eenmaal per kwartaal aan de belastingontvanger af.

Zoals gezegd kent de heffing behalve het algemene tarief een verlaagd tarief. Dit verlaagde tarief geldt voor ongeveer veertig soorten goederen en diensten, die veelal voorzien in eerste levensbehoeften, zoals kraanwater, brood, groenten, geneesmiddelen, boeken en kranten. Maar het is bijvoorbeeld niet van toepassing op nieuwbouwwoningen en aardgas; die vallen onder het algemene tarief.

Na afschaffing van het verlaagde btw-tarief neemt het aandeel van de indirecte belastingen (op de consumptie) verder toe, ten koste van het aandeel van de directe belastingen (op inkomen en vermogen). Deze ontwikkeling strookt met de economische theorie. Belastingen op bestedingen zijn beter voor de economische groei, omdat zij – anders dan heffingen op het inkomen en vermogen – spaarzaam gedrag niet afstraffen. Twee andere voordelen van een uniform btw-tarief spreken aan. De omzetbelasting wordt eenvoudiger en minder fraudegevoelig. De administratieve lasten voor het bedrijfsleven en de fiscus dalen met honderd miljoen euro.

Een nadeel van een uniform btw-tarief is dat huishoudens met de laagste inkomens flink wat koopkracht kunnen verliezen, omdat zij in verhouding tot hun inkomen de meeste omzetbelasting betalen. Het kabinet probeert dit aspect te verdoezelen, maar het valt niet te ontkennen dat arme huishoudens in doorsnee hun hele inkomen uitgeven – en daarover btw betalen –, terwijl bemiddelde huishoudens uit hun inkomen sparen en uiteraard geen btw voldoen over wat zij opzij leggen. Bovendien besteden ouderen en bijstandsmoeders vermoedelijk gemiddeld in verhouding een (aanzienlijk) groter deel van hun inkomen aan nu nog laag belaste goederen.

Nu wil het kabinet de meeropbrengst van een uniform btw-tarief niet in de schatkist stoppen, maar teruggeven aan de burgers door andere belastingen af te schaffen of te verlagen. Denkbaar is dat die ‘terugsluis’ zo vorm krijgt, dat lage inkomens daarvan in verhouding het meest profiteren.

Compensatie via verlaging van de inkomstenbelasting ligt daarbij het meest in de rede. Dan doet zich echter het probleem voor dat mensen die nagenoeg uitsluitend van hun AOW moeten rondkomen op dit moment geen of nauwelijks inkomstenbelasting betalen. Zij kunnen langs deze weg dus geen compensatie ontvangen voor de stijging van de kosten van levensonderhoud, die het gevolg is van de 13 procentpunt hogere btw op goederen die in veel van hun eerste levensbehoeften voorzien.

Een uniform btw-tarief kent nog drie nadelen. Ten eerste zullen ondernemers proberen de tariefstijging voor nu nog laag belaste goederen en diensten van 6 naar 19 procent volledig aan hun klanten door te berekenen. Prijsverhogingen leiden tot extra inflatie en prikkelen bovendien een deel van de consumenten om voor de kapper, de reparatie van hun fiets en andere vormen van eenvoudige dienstverlening uit te wijken naar het zwarte circuit. In die zin – ten tweede – zou de operatie het belastingstelsel juist fraudegevoeliger maken, terwijl bonafide ondernemers het moeilijk krijgen.

Een derde bezwaar van een uniform btw-tarief van 19 procent is dat België en Duitsland eveneens verlaagde btw-tarieven kennen, van 6 respectievelijk 7 procent. Wanneer beide buurlanden daaraan vasthouden, wordt het voor consumenten in de grensstreek aantrekkelijk om een- of tweemaal in de week een flink deel van de dagelijkse boodschappen bij de buren te gaan doen. De resulterende schade voor de Nederlandse middenstand en hier gevestigde supermarkten kan een struikelblok vormen op de weg naar een uniform btw-tarief, zoals ook het kabinet onderkent.

Ogenschijnlijk is de operatie desondanks het overwegen waard, omdat de collectieve lasten op arbeid kunnen dalen. Na inzet van de meeropbrengst van de btw-verhoging voor een verlaging van de inkomstenbelasting houden mensen van hun brutosalaris immers meer over. Gezien het hogere beschikbare inkomen zullen zij meer uren arbeid aanbieden, of besluiten (opnieuw) de arbeidsmarkt op te gaan.

Maar iemand die zich afvraagt of het loont (meer uren) te gaan werken kijkt uiteraard naar de goederen en diensten die hij door zijn (extra) arbeidsaanbod kan aanschaffen. Doordat het leven na afschaffing van het verlaagde btw-tarief een stuk duurder wordt, neemt de koopkracht ondanks de hogere nettosalarissen gemiddeld genomen niet toe. Van de veronderstelde gunstige invloed op de werking van de arbeidsmarkt is dus geen sprake.

Dit ligt anders wanneer de extra btw-opbrengst door afschaffing van het lage tarief uitsluitend ten goede zou komen aan economisch actieven. Om de verlaging van de inkomstenbelasting selectief op werkenden te richten kan de arbeidskorting bijvoorbeeld omhoog. Dit is een korting (nu 1.574 euro per jaar) op het verschuldigde belastingbedrag die aan de neus van uitkeringsontvangers en gepensioneerden voorbij gaat. Economisch niet-actieven zien de prijzen stijgen, maar zij profiteren nu niet langer van de verlaging van de inkomstenbelasting. Werkenden zien hun koopkracht wel stijgen, want hun belastingverlaging overtreft de stijging van de kosten van levensonderhoud. Door zo de lasten van economisch actieven naar economisch inactieven te verschuiven, neemt de arbeidsparticipatie op den duur extra toe.

Daarvoor betalen uitkeringsontvangers en laagbetaalden, voor een groot deel natuurlijk dezelfde groep, een hoge prijs. Sinds 1990 is het aandeel van de indirecte belastingen (btw, accijnzen en milieuheffingen) in de voeding van de schatkist al toegenomen van 42 tot 52 procent. Zij drukken in verhouding het zwaarste op lagere-inkomensgroepen. Tegelijk ging het toptarief van de inkomstenbelasting (tot 1990: 72 procent) met 20 procentpunten omlaag.

Mijn interpretatie van een en ander is dat de herverdelende werking van het belastingstelsel in de afgelopen twintig jaar niet is toegenomen. De wetgever dient zich af te vragen of – alle voor- en nadelen afwegend – een hogere arbeidsparticipatie de btw-verhoging wel waard is.

Flip de Kam is honorair hoogleraar openbare financiën aan de Rijksuniversiteit Groningen en medewerker van NRC Handelsblad.