Draaien, liegen en zwartepieten

De reconstructie van de aanleg van de Noord-Zuidlijn in Amsterdam is schokkend. ‘De achterkamers van het stadsbestuur hebben de omvang van een metrobuis.’

AMSTERDAM- De tunnelboormachine De Gravin, die de eerste tunnel heeft geboord voor de Amsterdamse Noordzuidlijn vanaf Amsterdam Centraal, is zonder problemen aangekomen voor station Rokin. Op de foto de geboorde tunnel
AMSTERDAM- De tunnelboormachine De Gravin, die de eerste tunnel heeft geboord voor de Amsterdamse Noordzuidlijn vanaf Amsterdam Centraal, is zonder problemen aangekomen voor station Rokin. Op de foto de geboorde tunnel Dijkstra bv

Tjeerd Herrema was in 2006 nog niet zo lang wethouder in Amsterdam toen hij de baas van het projectbureau Noord- Zuidlijn aan de telefoon kreeg. De nieuwe ramingen voor de budgetoverschrijdingen van de metroverbinding waren klaar. Welke prognose wilde de verantwoordelijk wethouder hebben? ‘Doe maar de slechtste’, zei Herrema. Na het telefoontje vroeg hij zich af hoe er diverse versies van de werkelijkheid konden zijn.

In Het wonder van de Noord-Zuidlijn, waarin deze scène staat, legt journalist Bas Soetenhorst veel van dergelijke manipulaties rondom de metrolijn bloot. De verwikkelingen vormen een bijna karikaturale illustratie van de manier waarop grote infrastructurele projecten zich onttrekken aan de democratische besluitvorming. ‘Met een realistische inschatting van de kosten en risico’s was er nooit politiek draagvlak geweest’, aldus Soetenhorst, daarom was er sprake van ‘liegen over de kosten en baten’.

De Noord-Zuidlijn is een metroverbinding van ongeveer tien kilometer tussen Amsterdam-Noord en de Zuidas. Onder de historische binnenstad zullen de metrotreinen rijden door een tunnel van ongeveer vijf kilometer. De metrotreinen moeten het altijd geïsoleerde Amsterdam-Noord ontsluiten en het centrum behoeden voor verpieteren. De metro, waarvan de aanleg is begonnen in 2003, moet officieel 200.000 passagiers per dag gaan vervoeren.

De metroverbinding is de afgelopen jaren uitgegroeid tot een drama van nationale proporties. De bouwsom is opgelopen van 1,4 tot 3,2 miljard euro, waardoor de ooit steenrijke hoofdstad krap bij kas zit. Het jaar van voltooiing is opgeschoven van 2009 naar 2017. Monumentale panden aan de Vijzelgracht zijn zwaar beschadigd door verzakkingen. De imago’s van oud-wethouder Dales en voormalig burgemeester Cohen, tegenwoordig leider van de PvdA, hebben deuken opgelopen.

Het drama is veelvuldig onderzocht. Dat gebeurde door kranten als deze en Het Parool, waar Soetenhorst al jaren bericht over de metrolijn. Dat gebeurde ook door commissies als die van oud-minister Sorgdrager en die van oud-minister Veerman. Het omvangrijkste onderzoek is in 2009 gedaan door een enquêtecommissie van de Amsterdamse gemeenteraad, onder leiding van raadslid Maurice Limmen (CDA).

Het beeld dat deze onderzoeken hebben opgeleverd is dat van metroadepten en stadsbestuurders die kansen en voordelen stelselmatig oppoetsten en de blik op nadelen en risico’s verduisterden. Zo onthulde Het Parool dat de prognoses voor het aantal reizigers werden opgeblazen door uit te gaan van een veel langere verbinding en openbaarde deze krant dat de bouwcontracten stiekem zo in elkaar zijn gezet dat de gemeente opdraait voor overschrijdingen bij de riskantste onderdelen van het project.

Het wonder van de Noord-Zuidlijn voegt aan dit beeld van draufgänger geen wezenlijk nieuwe inzichten toe, maar toch is het boek zeer waardevol. Om te beginnen is Soetenhorst erin geslaagd om de tientallen meters aan dossiers samen te vatten in nauwelijks 250 helder geschreven pagina’s, die een kwart eeuw geschiedenis van de Noord-Zuidlijn beslaan. Verder geeft Soetenhorst het bestaande beeld meer scherpte en diepte met nieuwe details die hij grotendeels ontleent aan besloten verhoren van enkele hoofdrolspelers door de commissie-Limmen.

Metroambtenaren

Een zo’n veelzeggend en nieuw detail betreft het Projectbureau Noord-Zuidlijn, het bolwerk van metroambtenaren en -ingenieurs. Dat de club rondom de Delftse hoogleraar Johan Bosch geen tegenspraak duldde en de werkelijkheid naar believen bijkleurde is de afgelopen jaren wel duidelijk geworden. Nieuw is echter dat enkele adviseurs daarvoor al waarschuwden in 2003, het jaar dat de aanleg begon. ‘Men heeft zich buiten de werkelijkheid geplaatst, en waar het de regelgeving betreft, boven de wet gesteld’, schreven de adviseurs, ‘de ingebrachte cultuur van het huidige projectbureau, commitment by gun, is fnuikend’.

De schokkende conclusies hadden kunnen leiden tot een moment van bezinning voor de bestuurders, maar die gingen verbeten door op de ingeslagen weg. Ook Soetenhorst staat hier niet lang bij stil, want hij moet door naar het volgende schokkende feit, zoals dat de kosten van het adviesbureau tussen 2002 en 2008 met 91 procent stegen. Door de chronologische weergave van de vele gebeurtenissen zonder veel reflectie, heeft het boek iets kortademigs. Tegelijkertijd heeft de snelle opeenvolging van feiten het effect van een mitrailleurvuur, waarmee Soetenhorst vele illusies over de (lokale) democratie aan flarden schiet.

Want hoe wordt een miljardenproject als de Noord-Zuidlijn in een democratie idealiter aangepakt? Bestuurders voeren eerst een debat over nut en noodzaak met de gemeenteraad, die hen controleert, en met de burgers die hen indirect hebben gekozen. Ambtenaren werken met deskundigen een plan uit, liefst met alternatieven. Uiteindelijk nemen de (gekozen) raadsleden een besluit, dat bijgesteld kan worden als voorwaarden en omstandigheden veranderen. Alles gebeurt zoveel mogelijk in de openbaarheid.

Weinig projecten zullen zo ver van dit ideaal zijn afgeraakt als de Noord-Zuidlijn. Nut en noodzaak werden vastgesteld door verkeersambtenaren en vertegenwoordigers van het lokale bedrijfsleven. Om maatschappelijk verzet te vermijden werd onder druk van gretige ingenieurs gekozen voor het boren van een tunnel. Het gesloten clubje techneuten en ambtenaren kreeg de verantwoordelijke wethouders mee.

De over-optimistische VVD-wethouder Geert Dales, die het definitieve aanlegbesluit in 2002 door de gemeenteraad sleepte met de belofte ‘wij gaan niet overschrijden’, heeft in de publieke discussie vaak de zwartepiet gekregen. Maar in Het wonder van de Noord-Zuidlijn is veel meer zijn verre voorganger Ernst Bakker (D66) de gebeten hond. In 1997 loodste Bakker het principebesluit door de gemeenteraad en poseerde voor de camera met een biertje toen de opkomst bij het referendum te laag bleek om de metro te kunnen tegenhouden. Soetenhorst: ‘Dat de gemeente gedurende zijn periode de regie over de NZl uit handen geeft, is hem ontgaan.’

Vacuüm

De gemeente heeft die regie nooit echt gehad. Daardoor was er jarenlang een bestuurlijk vacuüm waarin een soort recht van de slimste heerste. Zo liep de oorspronkelijke route onder het water van de Boerenwetering in Amsterdam Zuid, waar nogal wat welgestelde burgers wonen. Met een vernuftige lobby wisten deze bewoners de route te laten verleggen naar De Pijp. Soetenhorst spreekt van een ‘klassenstrijd tussen de elite uit Zuid en de arbeiderswijk De Pijp. Dat ongelijke duel leidt ertoe dat de metro een veel complexere route aflegt, tegen veel hogere kosten en een langere bouwtijd.’

In het bestuursvacuüm kon ook het Projectbureau ongehinderd voortgaan onder het motto ‘advies is welkom, maar het moet niet afwijken van de bestaande plannen’. Zo werden goedkopere alternatieven genegeerd en werd de hele adviescommissie op een zijspoor gezet. Dat zo star werd vastgehouden aan de eigen plannen, kwam ook doordat de ontwerpers van ingenieursbureau Witteveen + Bos zelf de uitvoering mochten doen – heel ongebruikelijk. De ingenieurs raakten zo verweven met het projectbureau, dat zij een soort ambtenaren werden. Heel goed betaalde ambtenaren, want Witteveen + Bos moet tientallen miljoenen hebben verdiend aan de metrolijn; het bureau stuurde de commissie-Limmen voor het aanleveren van archiefstukken een rekening van 70.000 euro.

Pas met het aantreden van Herrema in 2006 probeerde de gemeente de regie weer in handen te krijgen. De tegenvallers die hij boven tafel kreeg, waren zo groot dat hij in 2009 moest aftreden. De commissie-Limmen die daarop werd ingesteld, concludeerde dat het metrobesluit nooit aan de gemeenteraad voorgelegd had mogen worden, en dat de raad het nooit had mogen goedkeuren. In plaats van die conclusies te omarmen, probeerden de Amsterdamse politici en bestuurders die af te zwakken. De PvdA ging hierin zover dat de vaste woordvoerder weigerde het debat over ‘Limmen’ te doen, zo onthult Soetenhorst.

Het verbijsterende boek laat zien dat de achterkamers van het stadsbestuur de omvang hebben van een tunnelbuis. De metrobouw mag grote schade hebben toegebracht aan de panden aan de Vijzelgracht, maar nog veel meer schade aan het vertrouwen in de democratie.