Veiligheidsraad moet ons gidsen

Straf Gaddafi met instemming van de Verenigde Naties, betoogt Frank Kuitenbrouwer.

De roep om maatregelen tegen Gaddafi heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties bereikt, maar kent een formidabel juridisch obstakel: het volkenrechtelijk verbod op inmenging in de interne aangelegenheden van een staat. Dit verbod is nauw verbonden met het soevereiniteitsbeginsel. Op grond van hoofdstuk 7 van het VN-Handvest is de Veiligheidsraad weliswaar bevoegd om dit verbod opzij te zetten, maar alleen als de vrede in de wereld dit vergt. Gaddafi mag weinig vrienden meer hebben, maar heel wat VN-lidstaten, nog afgezien van de permanente leden van de Veiligheidsraad China en Rusland, hechten aan een zuinig gebruik van deze bijzondere bevoegdheid.

Alleen al daarom mag de resolutie die de Veiligheidsraad afgelopen weekend – unaniem – heeft aangenomen historisch heten, in het bijzonder het beroep op „de verantwoordelijkheid van Libiës autoriteiten om hun bevolking te beschermen”. Dat is een verwijzing naar een nieuw fenomeen in het internationale recht, de doctrine van responsibility to protect – ‘R2P’, in het jargon. Deze is bedacht door een internationale commissie na de NAVO-luchtaanvallen van 1999 in Kosovo. Deze mochten zijn bedoeld als humanitaire interventie, maar riepen grote juridische vragen op. De commissie wilde het klassieke, doch defensieve uitgangspunt van nationale veiligheid en soevereiniteit vervangen door een nieuwe, positieve invalshoek, waarbij de plicht centraal staat om burgers te beschermen.

Deze gedachte werd in 2005 omarmd door meer dan 150 regeringsleiders, op de wereldtop ter gelegenheid van het vijftigjarig bestaan van de VN. Bij deze nieuwe verantwoordelijkheid hoort collectieve actie van de internationale gemeenschap als staten ernstig tekortschieten, aldus de Wereldtop. Toch kreeg de toenmalige Franse minister Kouchner (Buitenlandse Zaken) in 2008 geen voet aan de grond met zijn pleidooi voor een hulpinvasie toen de militaire junta van Birma de slachtoffers van de orkaan Nargis liet stikken en zelfs de grenzen sloot. Het machtige buurland China verklaarde zich direct tegen. Ook de VS – met schepen, helikopters en hulpgoederen voor de kust – gingen niet mee.

Inmiddels hebben de Verenigde Naties het R2P-beginsel wel van stal gehaald, na de bloedige verkiezingen van 2007 in Kenia, waar een „panel van eminente Afrikaanse persoonlijkheden” werd ingezet onder voorzitterschap van oud-secretaris-generaal Annan van de VN, maar in de Algemene Vergadering van de VN borrelde de scepsis. Staten als Pakistan, Egypte, Algerije, Colombia, Venezuela, Vietnam, Iran en Tanzania ventileerden openlijk hun wantrouwen dat R2P, net als humanitaire interventie, openstaat voor machtspolitieke toepassingen, of dat het begrip te vaag is voor het bedwingen van oproerige of afscheidingsbewegingen.

De keus is niet tussen nietsdoen en het gebruik van geweld, stelde VN-secretaris-generaal Ban twee jaar geleden. R2P omvat immers ook internationale hulpverlening en vooral een earlywarning-systeem. Op dat laatste heeft ook de Adviesraad Internationale Vraagstukken in ons land de nadruk gelegd. Voor Libië is dat te laat. De Veiligheidsraad houdt het voorlopig bij een wapenembargo en het bevriezen van tegoeden. Over een no-fly zone wordt gepraat. Daarvoor lijkt aparte toestemming nodig van de Veiligheidsraad.

De drempel ligt dan wel hoog. Militair optreden valt alleen te rechtvaardigen door een viertal categorieën van gruwelijkheden. Eén daarvan is ‘misdrijven tegen de menselijkheid’. Daaronder valt een wijdverbreide of systematische aanval op een burgerbevolking. Niet voor niets komen deze voor in de VN-resolutie, een reden voor de raad om Gaddafi aan te melden bij het Internationaal Strafhof in Den Haag. Het is een belangrijke doorbraak dat de VS – die het hof niet erkennen – daarmee instemmen.

De kern van de drempel voor sancties op grond van R2P is van meet af aan gezocht in toestemming van de Veiligheidsraad. Het is goed dat die horde in het geval van Libië is genomen.

Frank Kuitenbrouwer is oud-commentator van NRC Handelsblad. Hij werkte mee aan het rapport Nederland en de 'responsibility to protect', de verantwoordelijkheid mensen te beschermen tegen massale wreedheden van de Adviesraad Internationale Vraagstukken.