Gefnuikte ambities van een NAVO-chef

Diplomatenpost

De hoogste baas van de NAVO is geen CEO van een multinational en evenmin politiek leider. Secretaris-generaal Rasmussen had dat niet meteen door.

Nog geen maand stond Anders Fogh Rasmussen aan het hoofd van de NAVO, of hij maakte de Amerikanen al flink aan het schrikken. Met hulp van Washington was hij benoemd tot secretaris-generaal van het bondgenootschap – een belangrijke post, zeker nu de oorlog in Afghanistan in een kritieke fase was gekomen. Hij had een degelijke opvolger van Jaap de Hoop Scheffer geleken: acht jaar lang was hij premier van Denemarken, een man met ervaring die weet hoe het werkt in het internationale circuit, en bovendien pro-Amerikaans.

Maar amper had Rasmussen het NAVO-hoofdkwartier in Brussel betrokken, of hij bleek een eigen politieke agenda te hebben. Hij ontplooide eigen initiatieven en voer een eigen koers: in de altijd gevoelige relatie met Rusland, inzake Afghanistan en ook op andere terreinen.

Bij de Amerikanen, die van oudsher een dominante rol spelen binnen de NAVO, viel dat niet in goede aarde. Op 1 augustus 2009 was Rasmussen aangetreden en al op 20 augustus waarschuwde de Amerikaanse vertegenwoordiging bij de NAVO het Witte Huis, het State Department en het Pentagon: „Rasmussen lijkt het gevoel te hebben dat hij als voormalig minister-president onafhankelijker kan opereren dan zijn voorganger.”

In de weken daarop stuurden Amerikaanse diplomaten bij de NAVO nog meer verontruste berichten over de stijl van de leider naar Washington. Nauwgezet hielden ze iedere beweging van de secretaris-generaal in de gaten. Zelfs wat zich afspeelde in zijn persoonlijke kabinet kwam hen ter ore. Zo konden ze de koers van de secretaris-generaal zonodig bijsturen.

De Amerikanen hebben goede informanten in dit zogeheten ‘Private Office’. „Een doorgaans betrouwbare bron” meldde de Amerikanen in januari 2010 bijvoorbeeld dat Rasmussen een veel te rooskleurig beeld had geschetst van zijn ontmoeting met de Russische president Medvedev en premier Poetin in Moskou. Volgens Rasmussen was het gesprek goed verlopen. In werkelijkheid, meldde de bron, was Poetin nog voor de NAVO-topman kon gaan zitten in de aanval gegaan. „Dit zou de secretaris-generaal uit zijn evenwicht hebben gebracht.”

De wereld heeft de afgelopen jaren kunnen zien hoe de NAVO, het grootste militaire bondgenootschap ter wereld, ver van huis oorlog voert – met in Afghanistan een leger van inmiddels meer dan 130.000 man. Veel minder is bekend over wat zich afspeelt in het bestuurlijke hoofdkwartier van de alliantie, een onopvallend gebouw aan een uitvalsweg in Brussel waar alle belangrijke besluiten worden genomen.

Het is een kleine wereld, in het gebouw aan de Boulevard Leopold III. De NAVO-ambassadeurs en de secretaris-generaal vergaderen daar niet alleen, in dat ene gebouw hebben ze ook allemaal hun diplomatieke kantoren, allemaal met hun eigen staf. In de wirwar van gangen komen ze elkaar voortdurend tegen. Ze nemen deel aan een machtsspel dat altijd doorgaat. ‘Hier geen vertrouwelijke discussies’, staat er op een bordje.

De dagelijkse praktijk in dat knooppunt van nationale belangen, politiek, diplomatie en militair vermogen, bestaat vaak uit nerveus geschipper, zo blijkt uit de Amerikaanse diplomatenpost die onlangs is uitgelekt. De ambtsberichten laten indringend zien hoe beperkt de macht is van de man die vaak wordt getypeerd als ‘de baas van de NAVO’. De secretaris-generaal, blijkt uit de stukken, moet zijn politieke speelruimte keer op keer bevechten.

Vrouwen

Rasmussen werd in de zomer van 2009 al snel met die harde werkelijkheid geconfronteerd. In westerse landen was met afgrijzen gereageerd op een nieuwe familiewet voor de shi’itische minderheid in Afghanistan, waarin mannen werd toegestaan hun vrouwen geld en voedsel te onthouden wanneer ze geen seks met hen willen hebben. Was dát nu het land waarvoor onze militairen hun levens op het spel zetten?

De kwestie werd besproken in de wekelijkse vergadering van de Noord-Atlantische Raad (meestal aangeduid als de NAC, de North Atlantic Council), het hoogste besluitvormingsorgaan van de NAVO waarin alle lidstaten zitting hebben. De secretaris-generaal zit de vergadering voor, de landen worden meestal vertegenwoordigd door hun ambassadeurs, een enkele keer door ministers of zelfs regeringsleiders.

Over de Afghaanse wet spraken de meeste bondgenoten „hun ernstige bezorgdheid uit” – vanwege de wet zelf, maar ook omdat het er nóg moeilijker door zou worden publieke steun voor de NAVO-missie te behouden. De NAVO moet een reactie op de wet geven, vonden de meeste ambassadeurs – maar wel pas ná de Afghaanse presidentsverkiezingen later die week.

Dat was Rasmussen te voorzichtig, ontdekten de Amerikanen. Op eigen houtje schreef hij een protestbrief aan president Karzai. „We begrijpen van een bron binnen het Private Office dat de brief nu bij de civiele vertegenwoordiger van de NAVO in Kabul is”, aldus het Amerikaanse ambtsbericht. Niet alleen de Amerikanen, maar ook hoge functionarissen van andere nationaliteiten spelen zo informatie door aan hun eigen landen, zeggen kenners van de NAVO. Ook al is het een publiek geheim, het gebruik ligt toch zo gevoelig dat de Amerikanen in het ambtsbericht schrijven: de identiteit van de medewerker „moet strikt beschermd worden”.

Een kleine drie weken later maakte Rasmussen het in de ogen van de Amerikanen nog bonter. De Deen was van plan te pleiten voor contacten met een door Rusland geleide tegenhanger van de NAVO, de zogeheten Collectieve Veiligheid Verdrag Organisatie (CSTO), waarvan behalve Rusland vijf voormalige Sovjet-republieken deel uit maken. „De NAVO moet de banden met Rusland wel aanhalen”, scheef ambassadeur Ivo Daalder aan Washington, „maar het zou contraproductief zijn een relatie aan te knopen met een organisatie die door Moskou in het leven geroepen is om potentiële invloed van de NAVO en de VS in het gebied van de voormalige Sovjet-Unie tegen te gaan”.

Rasmussen dreigt zo verdeeldheid te zaaien en het consensusbeginsel te ondermijnen dat bij de NAVO regel is, schreef Daalder een paar dagen later waarschuwend aan de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Hillary Clinton. Clinton gaf Daalder daarop opdracht Rasmussen op de vingers te tikken. De secretaris-generaal moest „niet vooruitlopen op het overleg van de bondgenoten”. Rasmussen moest bovendien niet naar Moskou reizen, voor hij hoofdsteden van NAVO-landen heeft bezocht, en „zijn speech aanpassen”. Toen Rasmussen een paar dagen later zijn bewuste toespraak hield, was de toenadering tot de CSTO van de baan.

De voorganger van Rasmussen, Jaap de Hoop Scheffer, eigende zichzelf veel minder een leidende rol toe. Hij trad aan in 2004 toen het bondgenootschap tot op het bot verdeeld was over de Irak-oorlog. De Hoop Scheffer zag zichzelf vooral als bemiddelaar, die consensus tussen de lidstaten moest smeden. „Ik ben een internationale Job Cohen, ik moet de boel bij elkaar houden”, zei hij ooit in deze krant.

Maar ook met zo’n bescheiden taakopvatting liep De Hoop Scheffer aan tegen de grenzen van zijn functie. In een van de uitgelekte telegrammen beschrijven de Amerikanen in detail hoeveel moeite de secretaris-generaal moest doen om een voorstel over veiligheid in Europa te pakken te krijgen, dat Rusland had verstrekt aan de Britten, de Fransen en de Duitsers. Van een Nederlandse bron had de secretaris-generaal gehoord dat het stuk bestond. De Duitsers wilden het hem niet geven, waarna hij naar de Amerikanen ging, die zeiden dat ze het niet hadden.

De Hoop Scheffer „twijfelde aan ons antwoord”, staat in het ambtsbericht, „en ging terug naar de Duitsers, die vertelden wat erin stond maar nog steeds weigerden hem een exemplaar te geven. (...) Vervolgens kwam hij het nog een keer aan ons vragen. Toen we herhaalden dat we het stuk niet bezaten, zei hij te geloven dat we hem aan het lijntje hielden. Toen hij voor de derde keer bij de Duitsers kwam kreeg hij uiteindelijk een exemplaar.”

Uitbarsting

In de zomer van 2008 werd het leiderschap van De Hoop Scheffer zwaar op de proef gesteld. Na maanden van oplopende spanningen kwam de crisis in Georgië rond de afvallige provincie Zuid-Ossetië tot uitbarsting. In de nacht van 8 op 9 augustus opende het Georgische leger de aanval op de provincie. Binnen enkele uren sloeg het Russische leger keihard terug.

De vijandelijkheden op de Kaukasus leidden tot koortsachtige activiteit in Brussel. Georgië liet weten dat het zo snel mogelijk de NAVO-ambassadeurs bijeen wilde laten roepen voor een spoedzitting, waarin Rusland scherp veroordeeld moest worden. Maar Europese bondgenoten als Frankrijk, Duitsland, en ook Nederland, wilden de relaties met Rusland niet op het spel zetten. Al jaren was de NAVO diep verdeeld over de relatie met de voormalige tegenstander. „Onder Russische druk”, schreef de Amerikaanse ambassadeur bij de NAVO Kurt Volker in 2009, „splitsen de bondgenoten zich instinctmatig in twee kampen.” Terwijl de oorlog op de Kaukasus snel escaleerde, was de NAVO verlamd.

De Hoop Scheffer was niet in Brussel toen de gevechten uitbraken. Toch trok hij voorzichtig het initiatief naar zich toe. Er kwam voorlopig geen spoedzitting van de Raad. De de secretaris-generaal dacht dat dat „alleen maar zou bijdragen aan escalatie van de spanningen”, schreven de Amerikanen. In een persverklaring die hij nog dezelfde dag naar buiten gebracht, vermeed De Hoop Scheffer kritiek op Rusland. Hij sprak zijn „ernstige zorg” uit en meldde dat het bondgenootschap de situatie op de Kaukasus „nauwgezet volgde”.

Maar daarmee was er nog geen consensus over hoe de NAVO nu moest reageren. Tijdens de eerstvolgende zitting van de Raad deed De Hoop Scheffer een laatste poging – niet door zijn wil op te leggen, maar door de ambassadeurs te waarschuwen „dat in de media niet het beeld moest gaan ontstaan van een bekvechtende Noord Atlantische Raad, die geen overeenstemming kan bereiken over een verklaring.” Als de bondgenoten het nu niet eens werden, dan kon de secretaris-generaal alleen nog proberen voor de pers „een samenhangend beeld te schetsen van de meningen”. Pas elf dagen na het uitbreken van de oorlog slaagde de NAVO er in een verklaring uit te geven over de crisis: een oproep voor een vreedzame oplossing van de crisis met ‘respect voor de territoriale integriteit van Georgië’. Het staakt-het-vuren was toen al getekend.

De verschillende leiderschapsstijlen van De Hoop Scheffer en Rasmussen waren niet alleen het gevolg van hun sterk verschillende karakters. De twee mannen opereerden ook in verschillende politieke omstandigheden. De Hoop Scheffer moest de wonden helen die de Irak-oorlog had geslagen en met diplomatiek optreden werken aan de verdere uitbreiding van de NAVO.

Toen zijn opvolger Rasmussen bij de NAVO begon had de nieuwe Amerikaanse president betere relaties met Moskou tot prioriteit gemaakt en werkte de NAVO aan een nieuwe formulering van haar strategie. Er was ruimte voor nieuw initiatief. Rasmussen probeerde daar maximaal gebruik van te maken. Soms met succes: op de NAVO-top in Lissabon wist hij snel een akkoord af te dwingen over de nieuwe strategie voor de NAVO.

Maar hij stuitte keer op keer op de grenzen van zijn mogelijkheden: een secretaris-generaal van de NAVO is niet de CEO is van een multinational en niet de politieke leider van een land. Hij moet zich schikken in de rol van dienstbare functionaris, die niet te vaak uit de pas kan lopen met de Amerikanen.

Uit de uitgelekte ambtsberichten blijkt dat niet alleen de Amerikanen zich ergeren aan het solistische optreden van de secretaris-generaal. Toen Rasmussen tijdens een conferentie in de Verenigde Arabische Emiraten iedereen verbaasde door zomaar een vijfpuntenplan voor vrede in het Midden-Oosten aan te kondigen, verzuchtte zelfs de Deense ambassadeur: „Deze keer is hij te ver gegaan.”

De meest recente ambtsberichten die zijn uitgelekt dateren van februari 2010. Of Washington vindt dat Rasmussen zijn leven inmiddels heeft gebeterd, zal blijken als er een opvolger voor zijn plaatsvervanger wordt benoemd: in NAVO-kring bestaat de verwachting dat de Italiaan die de post nu bekleedt vervangen wordt door een Amerikaan. Dat zal de speelruimte van de secretaris-generaal nog verder beperken.

Dit artikel is gebaseerd op een gezamenlijke analyse van gelekte Amerikaanse ambtsberichten, die is uitgevoerd door zes Europese media: Aftenposten (Noorwegen), Politiken (Denemarken), Die Welt (Duitsland), De Standaard (België), RTL Nieuws en NRC Handelsblad.