Raad van State laat weinig heel van Zijlstra's plannen

Het is een opmerkelijk oordeel van de Raad van State. Het hoogste adviescollege van de regering heeft felle kritiek op het plan van het kabinet om studenten én onderwijsinstellingen te beboeten voor lang studeren. Kort samengevat: de Raad van State gelooft niet dat studenten door zo’n boete sneller gaan studeren. En dat was – in ieder geval officieel – wel het doel van de maatregel. Het advies werd gisteren openbaar.

„Dit is wel een heel inhoudelijk advies van de Raad van State. Het gaat nauwelijks over de technische, juridische kwaliteit van de wet. Het gaat vooral over het onderwijsbeleid van het kabinet”, zegt VVD-Tweede Kamerlid Anne-Wil Lucas. „Dat heb ik bij eerdere adviezen van de Raad van State nog niet meegemaakt.”

Uitzonderlijk of niet, staatssecretaris Zijlstra heeft zich kennelijk laten overtuigen door de argumenten van de Raad. Want het wetsvoorstel dat hij naar de Tweede Kamer stuurde, wijkt sterk af van het oorspronkelijk plan van het kabinet. Universiteiten en hogescholen zullen niet meer per instelling met 3.000 euro worden beboet voor elke student die meer dan een jaar studievertraging heeft opgelopen, zoals aanvankelijk de bedoeling was. Dat betekent echter niet dat de ingeboekte bezuiniging van ongeveer 190 miljoen euro per jaar hun bespaard blijft. Die wordt namelijk gewoon ingehouden op de rijksbijdrage voor de onderwijsinstellingen.

Waarom is Zijlstra van zijn aanvankelijke plan afgestapt? In het kort: omdat de Raad van State er weinig van heel liet. De raadsleden schreven in hun advies dat het oorspronkelijke wetsvoorstel van de staatssecretaris twee verschillende doelstellingen leek te hebben: „het verwezenlijken van een vooraf bepaalde financiële taakstelling enerzijds en het bevorderen van de onderwijskwaliteit en het studiesucces anderzijds”. Van gelijkwaardige doelen was echter geen sprake, meende de Raad, die concludeerde dat „het wetsvoorstel bovenal wordt ingegeven door bezuinigingsmotieven”.

Het grootste probleem dat de Raad van State had met het beboeten van universiteiten en hogescholen, was dat zij geen middelen hebben om lang studeren tegen te gaan, afgezien van het bindend studieadvies in het eerste jaar. Daarom is het voor de instellingen niet mogelijk studenten te verwijderen die echt niet willen werken.

Het gevaar bestond daarom, aldus de Raad, dat de kwaliteit van het onderwijs verlaagd zou worden om zo studenten makkelijker aan een bul te helpen. Dit zou leiden tot devaluatie van diploma’s.

Zijlstra toonde zich gevoelig voor dit argument. „Ik deel bij nader inzien uw opvattingen”, schreef hij de Raad in een reactie. Exit langstudeerdersboete voor de instellingen.

De andere bezwaren van de Raad heeft Zijlstra echter naast zich neergelegd. De raadsleden waren namelijk ook kritisch over het verhoogde collegegeld dat studenten moeten gaan betalen. „Onderzoek bevestigt keer op keer dat de beperking van de studieduur noch de bekorting en verlaging van de studiefinanciering of de verhoging van het collegegeld heeft geleid tot de beoogde hogere rendementen”, aldus de Raad.

In zijn reactie schrijft Zijlstra dat zijn voorstel inderdaad niet „evidence based” is: „er zijn geen cijfermatige gegevens voorhanden over het mogelijke effect van de collegegeldverhoging”. Hij verwacht desalniettemin dat het beboeten van trage studenten met een hoger collegegeld effect zal hebben op het studietempo, omdat „wanneer voorzieningen (...) duurder worden, daarvan kritischer gebruik wordt gemaakt”.

De Raad van State gelooft er niets van. Ondanks de invoering van de prestatiebeurs (1996), het bindend studieadvies (1998) en de bachelor-masterstructuur (2002) is het studierendement gedaald, in plaats van gestegen. In het collegejaar 1995/1996 deden studenten gemiddeld zes jaar over hun opleiding, in het collegejaar 2007/2008 was dat opgelopen tot zes jaar en vier maanden.

Het grote probleem met het hoger onderwijs in Nederland, schrijft de Raad, is dat het gekenmerkt wordt door een „betrekkelijk extensieve onderwijsinspanning”. Oftewel: studenten krijgen te weinig college, zeker vergeleken met studenten in het buitenland. „Door intensiever onderwijs (...) zou het het studierendement over de gehele linie drastisch kunnen worden verbeterd.”

Zijlstra beloofde in zijn repliek dat hij in juni plannen zal presenteren die de kwaliteit van het hoger onderwijs zullen verbeteren.

Tot slot was de Raad van State kritisch over het feit dat ook studenten die nu al studeren met de maatregel van het kabinet geconfronteerd worden. De studentenorganisaties vinden dat „het wijzigen van de spelregels tijdens de wedstrijd”. Daarin geeft de Raad van State hen met zoveel woorden gelijk. Reeds zittende studenten beboeten voor gedrag waarvan bij aanvang van de studie nog niet bekend was dat het geld zou gaan kosten, wringt met het rechtszekerheidsbeginsel, meent de Raad. Die pleitte in zijn advies daarom voor een cohortsgewijze invoering, te beginnen met de studenten die aankomen in de zomer van 2012.

Ook dat advies negeert Zijlstra. Hij heeft het extra collegegeld nodig dat de 60.000 nu reeds ingeschreven langstudeerders moeten gaan betalen om zijn bezuinigingsdoelstellingen te halen. De consequenties van zijn voorstel, vindt hij „hard, maar niet onaanvaardbaar”. De toegankelijkheid van het hoger onderwijs komt niet in gevaar, omdat studenten tegen een gunstig tarief kunnen lenen, aldus de staatssecretaris.