Zonder partijpas kom je niet ver in Den Haag

Wie krijgt deze baan?

De vacature rechtsboven, voor de functie van hoogste ambtenaar bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, staat op de website van de Algemene Bestuursdienst (ABD). Zonder de vereiste partijlidmaatschappen. De ABD werd in 1995 ingesteld om topambtenaren meer te laten rouleren tussen departementen. De dienst, die valt onder Binnenlandse Zaken, moest ook zorgen voor een ‘objectieve’ sollicitatieprocedure en betere managers. En dus staan alle vacatures voor functies vanaf schaal 15 (maandsalaris vanaf 4.768 euro) nu op één plek.

Wie solliciteert op de allerhoogste functie, van directeur-generaal, kan een van de circa veertig belangrijke beleidsadviseurs van de ministers worden. Als secretaris-generaal stuur je een heel departement aan.

Kan iedereen een sollicitatiepoging wagen? Of moet je de juiste contacten hebben en is je partijkleur van belang?

Wie het nieuws volgt, zou dat laatste kunnen denken. Deze week werd bekend dat topambtenaren Amerikaanse diplomaten hebben geadviseerd om druk op vicepremier Wouter Bos (PvdA) uit te oefenen. Het waren naaste medewerkers van minister Verhagen (CDA) en premier Balkenende (CDA). Van secretaris-generaal Richard van Zwol van Algemene Zaken is bekend dat hij tot 2001 bestuursfuncties heeft vervuld bij het CDA. Van directeur-generaal Pieter de Gooijer van Buitenlandse Zaken wil het ministerie de politieke kleur niet zeggen. Dat is privé, zegt een woordvoerder.

Wat is het belang van politiek lidmaatschap voor topambtenaren? We vroegen het telefonisch aan vijf experts. Hun functie en politieke gezindte (en die van onszelf) staan in het kader hiernaast. Wat volgt is een kleine cursus voor de buitenstaander.

Les 1: De minister van het departement moet het eens zijn met de voordracht

„Topambtenaar kun je worden via twee routes”, zegt onderzoeker Caspar van den Berg. „Een benoeming gaat meestal via de Algemene Bestuursdienst. Maar een sterke vakminister op het eigen departement kan die benoeming overrulen. Dat laatste lijkt in toenemende mate te gebeuren.” Bestuurskundige Roel in ’t Veld: „Het hangt af van de machtsverhouding tussen de minister van Binnenlandse Zaken (die over de ABD gaat) en de minister van het desbetreffende departement. Soms worden ook meerdere kandidaten voorgedragen.”

„Het is niet per se zo dat als er een nieuwe VVD-minister komt, die direct probeert een secretaris-generaal van de VVD te plaatsen”, vervolgt Van den Berg. „Dat kan niet, want als jij als minister een bepaalde ambtenaar op jouw departement wilt binnenhalen, moet je daarvoor de steun krijgen binnen de ministerraad, die de benoeming moet goedkeuren. De coalitiepartners houden elkaar dus in evenwicht met een systeem van checks and balances.”

Les 2: Topambtenaren zijn meestal lid van CDA, PvdA, VVD of D66

In hoeverre speelt politieke kleur een rol? Politicoloog Nico Baakman inventariseerde onder Paars-I het partijlidmaatschap van 145 openbare bestuurders. „Naar mijn schatting is 95 procent van de topambtenaren lid van een van de vier grote gouvernementele partijen”, legt Baakman uit. „Jouw partij moet in de regering zitten of gezeten hebben, wil je kans maken op een baantje.”

Je moet dus lid zijn van CDA, PvdA, VVD of D66. Die partijen hebben allemaal hun eigen netwerken, die ingezet kunnen worden als er een vacature vrijkomt. „GroenLinkser Borghouts is een heel bijzondere uitzondering. Er was destijds een crisis op Justitie, waardoor men juist iemand van buiten nodig had. Hij had de reputatie het meest integer te zijn.”

De reden dat ChristenUnie en SGP nooit topambtenaren afleveren is volgens Baakman omdat dit in strijd is met hun beginselen. „Elke partij heeft bijvoorbeeld een lobbyist om burgemeestersbenoemingen voor elkaar te krijgen. Als je ernaar vraagt, krijg je gewoon hun naam. Maar ChristenUnie en SGP antwoordden dat ze dit een zaak van de kroon vinden.”

De secretaris-generaal van Algemene Zaken wordt volgens Baakman vrijwel altijd vervangen wanneer een premier van een nieuwe partij aantreedt. „Een SG van AZ van een volstrekt andere kleur dan de premier is vragen om een ondraaglijke spanning.”

Partijloze hoge ambtenaren maken de laatste jaren meer kans op een topfunctie, zegt politicoloog Rinus van Schendelen. In het snel veranderende politieke landschap kan het handig zijn dat je niet zo duidelijk geprofileerd bent.

Veel jonge ambtenaren zijn al partijlid. „Er zijn zelfs partijverenigingen speciaal voor jonge ambtenaren”, zegt Van der Meer. Maar vooral voor de klimmers is lidmaatschap belangrijk, meent Van Schendelen. „Vanaf schaaltje 13 bepalen veel topambtenaren van welke partij ze lid worden.” Het gaat hierbij om functies als senior beleidsspecialist, senior wetgevingsjurist of senior communicatieadviseur met een salaris tussen de 3.722 en 5.553 euro per maand. „Van het geringe aantal Nederlanders dat lid is van een politieke partij is ruim de helft ambtenaar.”

Les 3: Topambtenaren hebben vaker dezelfde kleur als hun minister dan 20 jaar geleden

Van der Meer bracht de partijkleur van een reeks secretarissen-generaal in kaart door de cv’s van de hoogste ambtenaren door te spitten en na te bellen of de informatie klopte. De conclusies zijn opmerkelijk. Zittende topambtenaren hadden in 2009 veel vaker dezelfde kleur als hun minister dan twintig jaar eerder. „In 1989 was het 38,5 procent. Twintig jaar later, in 2009, is dat 57,1 procent. En het aantal nieuwe topambtenaren dat benoemd werd door een minister met dezelfde kleur, was toen 40 en is nu 67,7 procent.”

Het aantal PvdA’ers was eerst één en nu zeven, het aantal CDA’ers was eerst negen en later vijf. Veel nieuwe CDA’ers werden benoemd in 2009, tijdens het kabinet Balkenende-IV dus, toen een hele lichting topambtenaren aan hun termijn van zeven jaar zat.

Wordt in het benoemingenspel keiharde politiek bedreven? „Als je naar de benoemingen zelf kijkt, weet je nooit zeker of een ambtenaar wordt aangesteld om zijn kwaliteiten of om zijn kleur”, zegt Van der Meer.

„Neem secretaris-generaal Jan Willem Holtslag van D66, die zat een jaar of zeven als SG op Binnenlandse Zaken. Na zeven jaar hoor je weg te gaan, hoewel dat niet altijd gebeurt. Toen kwam minister Guusje ter Horst (PvdA) en die stelde Roos van Erp-Bruinsma aan, vrouw en PvdA-lid.”

Toeval? De buitenstaander weet het niet. Maar de statistieken geven wel een duidelijk beeld. De benoemingsprocedure via de Bestuursdienst die tot een depolitisering van de ambtelijke top zou leiden, noemt Van der Meer dan ook „volslagen mislukt”.

Les 4: het gaat bij benoemingen niet altijd om de politieke kleur, maar ook om de agenda

Caspar van den Berg waarschuwt ervoor de indruk te wekken dat ministers proberen uit alle macht een partijgenoot op een topbaan te krijgen. „Ik zou een duidelijk verschil maken tussen partijpolitieke politisering (‘de PvdA is weer aan de beurt’) en beleidspolitieke politisering (‘deze persoon heeft dezelfde beleidsagenda als de bewindspersoon’). Dat laatste is ook politisering, want je zou om je diploma’s en ervaring moeten worden aangesteld, niet om je agenda.”

Een logische slotzin voor dit artikel zou zijn: „Bent u SP’er, PVV’er of lid van een andere partij die nooit regeringsverantwoordelijkheid heeft gedragen, dan hoeft u niet te reageren op bovenstaande vacature.”

Is dat een terecht sentiment? De statistieken wijzen uit van wel. En dat is niet zonder risico. Van der Meer: „De kwaliteit van het Nederlandse openbaar bestuur is echt heel goed, ook in vergelijking met het buitenland. Die SG’s en DG’s zijn echt uitstekende personen. Maar de partijen moet wel de schijn vermijden dat ze als benoemingsmachine werken. Dat burgers gaan denken: wij moeten de besten voor ons vak zijn, en zij benoemen gewoon hun vriendjes. Dat ondergraaft op langere termijn het politieke stelsel. Ambtenaren moeten om die reden heel terughoudend zijn met politiek optreden. En ik denk dat partijen het gevaar van die schijn niet genoeg onderkennen.” De laatste les is dus voor de politieke partijen: besef hoe de benoemingsmachine overkomt op buitenstaanders.