Partijkaart tilt ambtenaar hogerop

Een CDA-minister die een PvdA-collega onder druk zet via een topambtenaar die ook CDA-lid is? Een partijlidmaatschap blijkt van grote waarde voor een ambtelijke carrière.

‘Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is op zoek naar een: Secretaris-generaal m/v.’ Deze vacature uit november, voor de functie van hoogste ambtenaar bij het ministerie, staat op de website van de Algemene Bestuursdienst (ABD). Deze dienst, die valt onder Binnenlandse Zaken, laat topambtenaren rouleren tussen departementen en dient te zorgen voor een ‘objectieve’ sollicitatieprocedure. Alle vacatures voor functies bij het Rijk vanaf schaal 15 (maandsalaris vanaf 4.768 euro) staan daarom op één plek.

Wie solliciteert als directeur-generaal (DG), kan een van de circa veertig belangrijke beleidsadviseurs van de ministers worden. Als secretaris-generaal (SG) stuur je een heel departement aan.

Kan iedereen een sollicitatiepoging wagen? Of moet je de juiste contacten hebben en is je partijkleur van belang? Wie het nieuws volgt, zou dat laatste kunnen denken. Deze week werd bekend dat topambtenaren Amerikaanse diplomaten hebben geadviseerd druk op vicepremier Wouter Bos (PvdA) uit te oefenen. Het waren naaste medewerkers van minister Verhagen (CDA) en premier Balkenende (CDA). Van secretaris-generaal Richard van Zwol van Algemene Zaken is bekend dat hij tot 2001 bestuursfuncties heeft vervuld bij het CDA. Van directeur-generaal Pieter de Gooijer van Buitenlandse Zaken wil het ministerie de politieke kleur niet zeggen. Dat is privé, zegt een woordvoerder.

Wat is het belang van politiek lidmaatschap voor topambtenaren? Vier punten van aandacht.

1 De minister moet het eens zijn met de voordracht.

„Topambtenaar kun je worden via twee routes”, zegt bestuurskundige Caspar van den Berg. „Een benoeming gaat meestal via de Algemene Bestuursdienst. Maar een sterke vakminister op het eigen departement kan die benoeming overrulen. Dat laatste lijkt in toenemende mate te gebeuren.”

Bestuurskundige Roel in ’t Veld: „Het hangt af van de machtsverhouding tussen de minister van Binnenlandse Zaken en de minister van het desbetreffende departement. Soms worden ook meerdere kandidaten voorgedragen.”

Van den Berg: „Het is niet per se zo dat een nieuwe VVD-minister direct probeert een secretaris-generaal van de VVD te plaatsen. Dat kan niet, want als jij als minister een bepaalde ambtenaar op jouw departement wilt binnenhalen, moet je daarvoor steun krijgen binnen de ministerraad, die de benoeming moet goedkeuren. De coalitiepartners houden elkaar dus in evenwicht met een systeem van checks and balances.”

2 Topambtenaren zijn lid van CDA, PvdA, VVD of D66.

In hoeverre speelt politieke kleur een rol? Politicoloog Nico Baakman inventariseerde onder Paars I het partijlidmaatschap van 145 openbare bestuurders „Naar mijn schatting is 95 procent van de topambtenaren lid van een van de vier grote gouvernementele partijen”, legt hij uit. „Jouw partij moet in de regering zitten of gezeten hebben, wil je kans maken op een baantje.”

Je moet dus lid zijn van CDA, PvdA, VVD of D66. Die partijen hebben allemaal hun eigen netwerken, die ingezet kunnen worden als er een vacature vrijkomt. Dat een GroenLinkser als Harry eind jaren 90 secretaris-generaal op Justitie werd, noemt Baakman „een heel bijzondere uitzondering”. Er was toen crisis op Justitie, waardoor iemand van buiten nodig was. „Hij had de reputatie het meest integer te zijn.”

ChristenUnie en SGP leveren nooit topambtenaren af, aldus Baakman, omdat dit in strijd is met hun beginselen. „Elke partij heeft bijvoorbeeld een lobbyist om burgemeestersbenoemingen voor elkaar te krijgen. Als je ernaar vraagt, krijg je gewoon hun naam. Maar ChristenUnie en SGP antwoordden dat ze dit een zaak van de kroon vinden.”

De secretaris-generaal van Algemene Zaken wordt vrijwel altijd vervangen wanneer een premier aantreedt met een andere partijkaart dan zijn voorganger. Anders is het volgens Baakman „vragen om een ondraaglijke spanning”.

Partijloze hoge ambtenaren maken de laatste jaren meer kans op een topfunctie, zegt politicoloog Rinus van Schendelen. In het snel veranderende politieke landschap kan het handig zijn dat je niet zo duidelijk geprofileerd bent.

Veel jonge ambtenaren zijn al partijlid. „Er zijn zelfs partijverenigingen speciaal voor jonge ambtenaren”, zegt bestuurskundige Frits van der Meer. Vooral voor de ambitieuzen is lidmaatschap belangrijk, meent Van Schendelen. „Vanaf schaaltje 13 bepalen veel topambtenaren van welke partij ze lid worden.” Het gaat hierbij om functies als senior beleidsspecialist, senior wetgevingsjurist of senior communicatieadviseur met een salaris tussen de 3.722 en 5.553 euro per maand. „Van het geringe aantal Nederlanders dat lid is van een politieke partij is ruim de helft ambtenaar.”

3 Topambtenaren kleuren naar hun minister.

Van der Meer bracht de partijkleur van een reeks secretarissen-generaal in kaart en trok opmerkelijke conclusies. Zittende topambtenaren hadden in 2009 veel vaker dezelfde kleur als hun minister dan twintig jaar eerder. „In 1989 was het 38,5 procent. Twintig jaar later, in 2009, is dat 57,1 procent. En het aandeel nieuwe topambtenaren dat benoemd werd door een minister met dezelfde kleur, was toen 40 en is nu 67,7 procent.”

Zo steeg het aantal PvdA’ers van één naar zeven, en daalden de CDA’ers van negen naar vijf. Veel nieuwe CDA’ers werden benoemd in 2009, door het kabinet-Balkenende IV dus, toen een hele lichting topambtenaren aan het eind van hun termijn van zeven jaar zat.

Wordt in het benoemingenspel keiharde politiek bedreven? Van der Meer: „Als je naar de benoemingen zelf kijkt, weet je nooit zeker of een ambtenaar wordt aangesteld om zijn kwaliteiten of om zijn kleur. Neem secretaris-generaal Jan Willem Holtslag van D66, die zat een jaar of zeven als SG op Binnenlandse Zaken. Na zeven jaar hoor je weg te gaan, hoewel dat niet altijd gebeurt. Toen kwam PvdA-minister Guusje ter Horst en die stelde Roos van Erp-Bruinsma aan, vrouw en PvdA-lid.”

Toeval? De de statistieken zijn helder. De benoemingsprocedure via de Bestuursdienst die tot depolitisering van de ambtelijke top zou leiden, noemt Van der Meer dan ook „volslagen mislukt”.

4 Naast de politieke kleur is de agenda van belang.

De idee dat ministers uit alle macht partijgenoten in topbanen proberen te krijgen, zegt Caspar van den Berg, verdient nuance. „Ik zou een duidelijk verschil maken tussen partijpolitieke politisering – ‘de PvdA is weer aan de beurt’ – en beleidspolitieke politisering – ‘deze persoon heeft dezelfde beleidsagenda als de bewindspersoon’. Dat laatste is ook politisering, want je zou om je diploma’s en ervaring moeten worden aangesteld, niet om je agenda.”

Op basis van de statistiek lijkt solliciteren op de hoogste ambtelijke functies niettemin zinloos voor SP’ers, PVV’ers of leden van een andere partij die nooit regeringsverantwoordelijkheid hebben gedragen. Dat is niet zonder risico. Van der Meer: „De kwaliteit van het Nederlandse openbaar bestuur is echt heel goed, ook in vergelijking met het buitenland. Die SG’s en DG’s zijn echt uitstekende personen. Maar de partijen moet wel de schijn vermijden dat ze als benoemingsmachine werken. Dat burgers denken: wij moeten de besten voor ons vak zijn, en zij benoemen hun vriendjes. Dat ondergraaft op langere termijn het politieke stelsel. Ambtenaren moeten om die reden heel terughoudend zijn met politiek optreden. En ik denk dat partijen het gevaar van die schijn niet genoeg onderkennen.”