Laat Kamerlid praten met ambtenaren

Ambtenaren mogen sinds 1998 alleen feitelijke en openbare informatie verstrekken aan Kamerleden. Die oekaze is een historische vergissing, betoogt Guido Enthoven.

Een kritisch rapport over misstanden bij veetransporten en slachterijen bevatte een paar jaar geleden potentieel explosief materiaal, dat zeker zou leiden tot Kamervragen. Binnen de Voedsel en Waren Autoriteit werd besloten om het rapport te beschouwen als concept en het niet door te geleiden naar het parlement.

In dezelfde periode waarschuwden ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken dat de inval in Irak op gespannen voet stond met het volkenrecht. Dit advies werd direct naar het archief verwezen en werd pas jaren later naar boven gehaald, door NRC Handelsblad.

Via WikiLeaks werd gisteren bekend dat de Amerikaanse ambassade via officiële, Nederlandse contacten meer wist dan de Kamer over de financiële problemen bij de aanschaf van JSF-straaljagers.

Dit probleem doet zich elke week wel voor – een departement weet iets, maar de Kamer mag het niet weten.

Mogen Kamerleden en ambtenaren informatie uitwisselen? Zouden Kamerleden direct toegang moeten krijgen tot de massieve bron van beleidsinformatie die verzameld is in de hoofden van ambtenaren? Of dient de Kamer juist bewust afstand te houden van deze bureaucratische kennis en logica? Dat zijn een aantal van de meest fundamentele vragen in de informatierelatie tussen wetgevende en uitvoerende macht.

Met de ‘Oekaze-Kok’ – Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren – uit 1998 werden contacten tussen individuele Kamerleden en ambtenaren voor het eerst aan banden gelegd. Ambtenaren dienen zich te beperken tot het verstrekken van informatie die zowel openbaar als feitelijk van aard is.

In het najaar van 2010 nam premier Rutte afstand van de Oekaze-Kok, terwijl hij in zijn toelichting twee essentialia van deze regeling – voorafgaande toestemming van de minister en het beperken tot technische informatie – opnieuw bevestigde. Bestuurskundige Mirko Noordegraaf verwoordt het als volgt: „Indien je enige tijd rondloopt op de verschillende departementen, besef je het belang van de Oekaze-Kok. Het is voor veel ambtenaren uitgegroeid tot een bijna iconisch begrip. De letterlijke inhoud is misschien niet eens zozeer van belang; het gaat erom hoe deze collectief geïnterpreteerd wordt.”

De praktijk is oneindig veelvormiger en diffuser dan de formele regeling op papier doet vermoeden. Het ene Kamerlid zweert bij contacten bij de Albert Heijn in zijn wijk, waar toevallig ook veel topambtenaren hun zaterdagse boodschappen doen. Een tweede Kamerlid laat zijn medewerker bellen naar de betrokken ambtenaren. Een derde Kamerlid weigert elk contact principieel en categorisch. Een vierde krijgt louter afhoudende reacties als hij ambtenaren benadert. Een vijfde wordt ten departemente uitgenodigd voor een gedachtewisseling over toekomstig beleid.

Goede informatie is cruciaal voor het vervullen van de kerntaken van de Tweede Kamer – wetgeving en controle. (Oud-)Kamerleden tonen zich kritisch over de Oekaze-Kok. Ton Elias (VVD): „Als journalist of als burger krijg ik meer informatie van ambtenaren dan als Kamerlid. Dat is te gek voor woorden.” Krista van Velzen (SP): „Als ik naar een departement bel, word ik 23 keer doorverbonden en kom ik uiteindelijk terecht bij de persvoorlichter. Voor coalitiepartijen ligt dat anders. Daar zijn korte lijnen wel opeens mogelijk. De bestaande regeling leidt tot Kamervragen en spoeddebatten die bij normaal contact niet allemaal nodig zouden zijn.”

Gebrekkige informatie is een terugkerend fenomeen, zoals ook blijkt uit veel parlementaire enquêtes van de laatste 25 jaar. In het verkeer tussen het kabinet en de Kamer wordt informatie gebruikt als strategisch middel. De regering heeft een informatievoorsprong op het parlement en coalitiefracties op oppositiefracties.

Kamerleden moeten kunnen praten met alle mensen die het publieke domein dienen. Die kunnen de vinger leggen op zere plekken, onvoorziene gebeurtenissen en cruciale mechanismen. Ideeën van ambtenaren worden afgeschermd van het publieke debat. Daarvoor zijn geen dwingende redenen. Als het minderheidskabinet een constructieve samenwerking met het parlement wil, zal het het voorwaardelijke verbod op communicatie tussen Kamerleden en ambtenaren moeten loslaten.

Misschien is het wel erg optimistisch om veranderingen te verwachten van de zijde van het kabinet. Het blijft erg verleidelijk om als ministers de enige formele sluis te zijn voor het inhoudelijke informatieverkeer tussen de volksvertegenwoordiging en de uitvoerende macht.

Veranderingen zijn ook mogelijk via een initiatiefwetsvoorstel door de Tweede Kamer. Dat zou ongeveer als volgt kunnen luiden:

• Art. 1. Kamerleden en ambtenaren van departementen kunnen elkaar te allen tijde benaderen met vragen om informatie of toelichting over voorstellen, beleidsvarianten, gehanteerde argumenten en beleidsrisico’s.

• Art. 2. Maatstaven van loyaliteit, wijsheid en professionaliteit zijn doorslaggevend bij deze contacten. Bij twijfel verwijst een ambtenaar naar de minister.

• Art. 3. Ambtenaren moeten de minister informeren over de aard en de inhoud van de aan het Kamerlid verstrekte informatie.

Veel meer hoeft het niet te behelzen. Zo’n wet zou getuigen van een parlementair zelfbewustzijn dat betrekkelijk zeldzaam is in de geschiedenis. Ondraaglijke traagheid en een ongekende dynamiek zijn beide kenmerkend in de historische ontwikkeling van de informatiepositie van de Kamer.

Sommige mensen beschouwen democratie als de minst slechte staatsvorm en de scheiding der machten als hoogste goed. Zij zijn waarschijnlijk niet ontevreden met de bestaande praktijk.

Anderen benadrukken de kracht van democratie – het vermogen om met meer kennis en ideeën te komen tot een betere toekomst. Vanuit dit perspectief is de Oekaze-Kok een historische anomalie, die niet meer past in de hedendaagse samenleving. Het verbod op communicatie tussen twee kernspelers in het landsbestuur – Kamerleden en ambtenaren – is maatschappelijk weinig productief. Kennis delen loont, ook tussen Kamerleden en ambtenaren.

Guido Enthoven is directeur van het Instituut voor Maatschappelijke Innovatie. Dit artikel is gebaseerd op zijn proefschrift Hoe vertellen we het de Kamer?, dat hij op 26 januari verdedigt aan de Universiteit van Tilburg.