Geen staatsschuld zonder zeggenschap

Europese obligaties zijn gewenst. Maar ze werken alleen als de Europese belastingbetaler er ook controle over heeft, betoogt Harold James.

De crisis van de staatsfinanciën van de lidstaten van de Europese Unie (EU) vormt een fundamentele bedreiging, niet alleen voor de euro, maar ook voor de democratie en de publieke verantwoordelijkheid. Op dit moment zijn de Europese problemen en dilemma’s beperkt tot betrekkelijk kleine landen als Griekenland, Ierland en Hongarije. Maar in al deze gevallen lijkt het erop dat hun regeringen bedrog hebben gepleegd inzake fundamentele bepalingen uit het democratisch contract.

EU-voorzitter Hongarije heeft veel redenen om gevoelig te zijn voor de kwestie van de politieke gevolgen van grote schuldenlasten. Het land heeft immers nog steeds het wereldrecord hyperinflatie in handen. De Hongaarse munt werd in de jaren veertig met 1027 procent gedevalueerd, waardoor de weg werd vrijgemaakt voor de communistische dictatuur.

De cijfers van de EU over de schuldenlasten zijn onduidelijk en dubieus. Het zou kunnen dat de bezuinigingen in de mediterrane landen voldoende zijn en een terugkeer – zij het tegen hoge kosten – mogelijk maken naar normale financieringsregelingen. Maar als de nervositeit op de markten aanhoudt en de rentetarieven hoog blijven in vergelijking met de rentetarieven voor veilige Duitse staatsobligaties, zullen de schuldenlasten snel onhoudbaar worden. Het zou dus een goed idee zijn een mechanisme op poten te zetten dat duidelijk maakt hoe die schuldenlasten kunnen worden teruggedrongen.

In het kielzog van de Glorious Revolution van 1688, toen Groot-Brittannië in opstand kwam tegen de spilzieke Stuart-dynastie, koos de Britse regering voor een nieuwe benadering van de staatsschuld. Het stemmen over begrotingen in het parlement zorgde ervoor dat het volk als geheel aansprakelijk werd voor de verplichtingen die door de regering werden aangegaan. Een constitutionele aanpak beperkte de mogelijkheden voor spilzieke uitgaven aan het luxueuze hofleven (en militaire avonturen), die kenmerkend waren geweest voor de vroeg-moderne autocratische monarchieën.

De les van 1688 werd weer actueel door de volgende Europese revolutiegolf. Na de Franse Revolutie en het Napoleontische Keizerrijk zat Frankrijk zwaar in de schulden. De revolutionaire regimes hadden zichzelf in diskrediet gebracht door de inflatie van het papiergeld.

Nadat koning Lodewijk XVIII door het Congres van Wenen weer op de Franse troon was gezet, discussieerden zijn adviseurs over de vraag of ze de door Napoleon opgelopen schulden wel of niet moesten erkennen. Het besluit om niet in gebreke te blijven heeft bijgedragen aan de rechtszekerheid die nodig was om de Franse economie de inhaalslag te laten maken ten opzichte van de Britse industriële revolutie.

De ervaring van inflatie in oorlogstijd en staatsbankroeten in de 20ste eeuw zorgde ervoor dat het thema van een verantwoord financieel beleid een belangrijk onderdeel werd van een nieuwe Europese consensus. Een hoeksteen van het Europese integratieproces was de erkenning van het belang van een stabiele munt voor de politieke legitimiteit. De cruciale Frans-Duitse as van de EU werd bij elkaar gehouden door de overtuiging dat de politieke orde in een democratie afhing van de zekerheid dat schulden altijd zouden worden afbetaald. In Duitsland werd de onteigening van twee generaties obligatiehouders uit de middenstand gezien als het resultaat van de oorlog van de Kaiser, en daarna van de oorlog van Hitler – met andere woorden, als het resultaat van een democratisch falen.

Na een periode van inflatie en instabiele regeringen heeft Charles de Gaulle het Franse politieke stelsel opnieuw vormgegeven door voorrang te verlenen aan de stabiliteit van de munt. Hij beriep zich expliciet op het erfgoed van Napoleon en betoogde dat Frankrijk alleen maar stabiel kon zijn met een sterke munt.

De financiële revolutie die de wereld de afgelopen twintig jaar heeft overspoeld, leek de band tussen een representatieve regering en de overheidsfinanciën te hebben doorbroken. Derivaten en andere ingewikkelde financiële instrumenten leken een mogelijkheid te bieden om de verantwoordelijkheid van de burgers te omzeilen voor de uitgaven waarmee zij hadden ingestemd.

Met andere woorden: de moderne overheidsfinanciën waren gaan lijken op subprime-hypotheken, die de illusie schiepen van een universeel huizenbezit. Regels en beperkingen waren niet langer van kracht. Landen konden vrijuit op de pof leven. De schijnbaar harde regels van het Europese Verdrag van Maastricht en het Groei- en Stabiliteitspact, die een plafond van 3 procent van het bruto binnenlands product opleggen aan de begrotingstekorten en een grens van 60 procent van het bbp aan de staatsschulden, hebben louter geleid tot ingenieuze boekhoudkundige trucs.

De financiële revolutie hield gelijke tred met de feitelijke ontzegging van de politieke macht aan de Europese burgers. Het lijkt alsof die macht de afgelopen twintig jaar is verschoven naar een technocratische elite. De boekhoudkundige trucs achter de schermen gingen gepaard met politieke trucs achter de schermen. Het was dus geen verrassing dat de burgers gingen klagen over de afnemende legitimiteit van de Europese instellingen.

Door in september 2008 de schulden van Ierse banken te garanderen heeft de Ierse regering evenzeer iets gedaan wat geen enkele verantwoordelijke regering ooit zelfs maar had mogen overwegen. Zij nam de verantwoordelijkheid over voor verplichtingen die neerkwamen op een meervoud van het Ierse nationale inkomen, waardoor de staatsschuld steeg naar meer dan 1.300 procent van het bbp. Premier Brian Cowen, die deze handelwijze nog steeds verdedigt, zal hier bij de volgende verkiezingen waarschijnlijk zwaar voor worden gestraft.

Maar de daden van Cowen waren symptomatisch voor een breder falen: de fundamentele band tussen de aansprakelijkheid van burgers en belastingbetalers en de verantwoordelijkheden van de regering was doorbroken.

Het idee om een deel van de bestaande staatsschulden van EU-lidstaten over te hevelen naar een ‘Europese obligatie’ kan technisch aantrekkelijk zijn, maar zal alleen werken als er wordt teruggekeerd naar de Britse principes van 1688 (of de principes van de Amerikaanse Revolutie). Belastingbetalers in de EU moeten het gevoel hebben dat zij de controle in handen hebben over wat zij verschuldigd zijn – en dat ze niet verantwoordelijk zullen worden gesteld voor de fouten en frauduleuze praktijken van de onheilige alliantie tussen onverantwoordelijke financiële instellingen en onverantwoordelijke regeringen.

Harold James is hoogleraar geschiedenis en internationale zaken aan de Universiteit van Princeton en Marie Curie-hoogleraar geschiedenis aan de Europese Universiteit van Florence. Zijn meest recente boek is The Creation and Destruction of Value: The Globalization Cycle.© Project Syndicate