Nu geen taboe meer op fusie van ProRail en NS

Na de storing in Utrecht is bij velen het geduld met ProRail op. Zouden ProRail en NS maar weer moeten worden samengevoegd, vraagt Maarten Veraart zich af.

Door een stapeling van problemen bij het spoor ligt ProRail onder vuur. De toon in de Kamer is nu zo fel dat er een vertrouwensbreuk in het verschiet ligt. Voorgesteld is al om ProRail op te nemen bij Rijkswaterstaat.

Wat zijn de oorzaken van de problemen bij ProRail? Het is een combinatie van technische en organisatorische zaken. Aan de technische problemen kan ProRail niet altijd wat doen. Zo wordt de railinfrastructuur intensief gebruikt en is het spoorwegnet ongelukkig van opzet. We hebben onnodig veel wissels. Die zijn nu eenmaal storingsgevoelig. Dat is een erfenis uit het verleden.

Achterstanden in het onderhoud is een probleem waaraan ProRail wel wat kan doen. Het tijdig uitzetten van onderhoudswerk lijkt een structureel probleem bij ProRail. Zo is het de vraag of het werk voor het winterklaar maken van het spoor op tijd is gegund aan de spooraannemers.

Een deel van de organisatorische problemen is toe te schrijven aan de ontstaansgeschiedenis van ProRail. De wijze waarop ProRail en NS eind jaren negentig zijn gesplitst, is zeer ongelukkig. Het idee achter de scheiding was het toelaten van meer dan één aanbieder op het spoor. Dit idee is inmiddels verlaten. De NS heeft met de concessie voor het hoofdrailnet het monopolie voor personenvervoer tot 2025. De scheiding is echter niet ongedaan gemaakt. Op de discussie hierover lijkt een taboe te liggen.

De scheiding van taken is niet efficiënt, omdat de werkprocessen van beide organisaties sterk verweven zijn. In het verleden waren de informele relaties de smeerolie van het spoorsysteem. Intussen werken ProRail en de NS wel samen, maar dat verloopt stroef.

De start van ProRail is verder bemoeilijkt door de abrupte privatisering van het gehele onderhoudswerk, waardoor kennis van de uitvoering verloren ging. Door alle problemen is ProRail naar buiten toe een defensieve organisatie geworden. Dit breekt de organisatie nu op. ‘Niemand houdt meer van ProRail’, kopte deze krant treffend.

Wat te doen? Van verscheidene kanten wordt voorgesteld om ProRail op te heffen en de taken onder te brengen bij Rijkswaterstaat. Deze oplossing is een noodgreep. Rijkswaterstaat gaat soepeler om met de buitenwereld, maar dat is niet genoeg reden voor een samenvoeging. Natuurlijk is er overlap van expertise tussen beide organisaties, maar die kan ook worden benut door betere samenwerking. Het samengaan zal onvermijdelijk uitmonden in een grote reorganisatie, waarbij veel energie zal zitten in interne perikelen in plaats van verbetering van de dienstverlening. De kosten-batenanalyse van deze optie is negatief.

Meer voor de hand ligt het integreren van taken van ProRail en de NS. Hiermee kunnen grote synergievoordelen worden behaald. Deze integratie vraagt wel om aanvullende besluiten. Zo moet de toegang van de goederenvervoerders als DB Schenker tot het spoor worden gegarandeerd. Het risico bestaat dat een geïntegreerd spoorbedrijf goederenvervoerders zo min mogelijk spoorcapaciteit gunt. Dit risico kan worden ondervangen door de Vervoerskamer van de Nederlandse Mededingingsautoriteit meer bevoegdheden te geven, vergelijkbaar met de Opta bij de regulering van het vaste telefoonnet van KPN.

Ook de ambities van de NS kunnen complicaties veroorzaken. De NS wil een Europese speler worden in het openbaar vervoer. Voor de rijksoverheid zijn de financiële stromen binnen een multinational ingewikkeld te monitoren. Dit kan een overweging zijn om het beheer van de railinfrastructuur apart te houden. Als enige aandeelhouder van de NS kan de rijksoverheid het bedrijf echter ook opdragen zich te beperken tot het Nederlandse personenvervoer, inclusief de internationale verbindingen die daarbij horen. Voor deze beperking is alles te zeggen, omdat het Rijk sterk afhankelijk is van de NS bij de exploitatie van de concessie voor het hoofdrailnet.

Ondanks al deze complicaties dient integratie van ProRail en de NS serieus te worden onderzocht. De synergievoordelen zijn aanzienlijk. Het is wel de kunst om er een geleidelijk proces van te maken, om de integratiekosten laag te houden.

Als de politiek geen integratie wil, dan is verbetering van de stand-alonepositie van ProRail de aangewezen weg. Daarbij accepteert men de structurele kosten van scheiding, maar wordt wel gekeken naar de optimalisatie van de relatie tussen het departement en ProRail. Daarbij kunnen lessen worden getrokken uit de herpositionering van Rijkswaterstaat, dat als agentschap op afstand staat van het ministerie, maar nog wel valt onder de politieke verantwoordelijkheid van de minister. Het agentschapmodel is nog volop in ontwikkeling, maar biedt als oplossingsrichting zeker perspectieven voor de positionering van ProRail.

Het zou verstandig zijn als de minister deze opties op een rijtje zette en een weloverwogen keuze maakt.

Maarten Veraart is werkzaam als adviseur bij Andersson Elffers Felix. Hij promoveerde in 2007 op de privatisering van overheidsdiensten.