In slaap gesust met subsidies

Het sjoemelde niet met cijfers en blies geen vast- goedzeepbel. Toch staat ook Portugal er slecht voor. De volgende klant voor het euronoodfonds?

Voor Portugezen is Autoeuropa niet zomaar een fabriek. Toen Volkswagen en Ford in 1995 de fabriek even buiten Lissabon openden, was Portugal net tien jaar lid van de Europese Unie. De regering van premier Aníbal Cavaco Silva wist de autogiganten binnen te halen met aantrekkelijke vestigings- en belastingvoorwaarden, deels voorgeschoten uit Brusselse fondsen. De fabriek werd zo de belichaming van alle verworvenheden die Europa voor Portugal in petto zou hebben – de voorbode van beloftevolle tijden.

Nu, vijftien jaar later, is Autoeuropa nog steeds een goed draaiende fabriek. De werknemers kregen deze maand te horen dat ze zó productief zijn, dat ze de komende jaren 3,9 procent opslag krijgen. Wie vanuit Lissabon de autosnelweg naar het zuiden pakt, passeert niet alleen de fabriek, maar rijdt ook door een van de meest bedrijvige regio’s. Autoeuropa zelf heeft ruim drieduizend mensen in dienst. Bij toeleveranciers in de directe omgeving werken nog zeker tienduizend anderen.

Maar met de rest van Portugal gaat het veel minder goed. Hoewel het land niet met statistieken knoeide zoals Griekenland en ook geen vastgoedzeepbel opblies zoals Ierland en Spanje, balanceert het aan de rand van de financiële afgrond.

Aanvankelijk zorgden vooral het relatief grote begrotingstekort (9,3 procent van het bbp in 2009) en de staatsschuld (77 procent van het bbp) voor onrust. Lissabon moest hierbij de afgelopen maanden verscheidene keren melden dat doelstellingen om het tekort terug te dringen niet gehaald werden.

Inmiddels bestaan ook grote zorgen over de omvangrijke buitenlandse schuld van de particuliere sector (banken, bedrijven en burgers). Deze bedroeg eind vorig jaar 256 miljard euro, ruim het dubbele van de staatsschuld.

Alles bij elkaar opgeteld is Portugal het buitenland ruim twee keer zoveel verschuldigd als het in een heel jaar verdient. Nu geldt dit voor meer landen. Maar bij Portugal betwijfelen buitenlandse geldschieters of het op termijn genoeg groei en export kan genereren om deze schuldenlast draaglijker te maken.

Zo verslechterde de competitiviteit van Portugal de afgelopen tien jaar gestaag. De toename van de arbeidsproductiviteit – die tussen 1995 en 2000 nog een van de hoogste van de industrielanden was – kwam na de eeuwwisseling niet meer boven de 1 procent per jaar uit. Dit terwijl de lonen wel doorstegen: tussen 1998 en 2008 jaarlijks gemiddeld met 3 procent.

De afgelopen tien jaar vormden een verloren decennium met een gemiddelde groei van een half procent. Het officiële werkloosheidscijfer bedraagt 11 procent – al werken veel Portugezen in de praktijk zwart bij.

Al deze sluimerende problemen worden door de eurocrisis nu genadeloos blootgelegd. Samen met de overheid is ook het bankwezen sinds de zomer zo goed als afgesloten van de kapitaalmarkten. Het steunt nu volledig op financiering van de Europese Centrale Bank. Voor het midden- en kleinbedrijf is het nagenoeg onmogelijk te lenen voor nieuwe investeringen. Een groeiend aantal huiseigenaren en kleine ondernemers dreigt in betalingsproblemen te komen. Zeker als de ECB de rente volgend jaar weer laat stijgen, zoals algemeen wordt verwacht.

Enkele weken voordat Portugal op 1 januari zal vieren dat het een kwart eeuw deel uitmaakt van de EU, dreigt dit zilveren jubileum een forse rouwrand te krijgen. Na de recente onrust rond Ierland en de onzekerheid over de euro piekte de rente deze maand kort boven de 7 procent (zie grafiek).

Het leidde ertoe dat ook de minister van Financiën moest erkennen dat zijn land „een verhoogd risico” loopt een beroep te moeten doen op het euronoodfonds EFSF. De ‘redding’ van Ierland, dit weekeinde, heeft de onrust niet weggenomen, maar Portugal juist tot volgend doelwit gemaakt.

De Portugezen zijn nog steeds enthousiast over deelname aan de EU en de euro. Maar ondanks alle verworvenheden groeit ook het besef dat ze er door in slaap zijn gesust. Achteraf bezien vormden het EU-lidmaatschap en de euro pijnstillers die structurele economische problemen verzachtten. Ze werden niet daadkrachtig bestreden en konden daardoor verergeren.

Zo ontving het land in de eerste twintig jaar na toetreding circa 48 miljard euro uit Europese fondsen. Veel ging naar infrastructuur, wat ook nodig was: bij de Anjerrevolutie van 1974 was Portugal feitelijk een ontwikkelingsland.

De afgelopen jaren echter schoot het door in, wat hoogleraar economie Paulo Pinho betitelt als, „een Keynesiaans geloof in infrastructuur als motor van economische groei”. „Peperdure wegen van het ene gehucht naar het andere. Twee autosnelwegen die vlak naast elkaar lopen”, zo vertelt hij in zijn werkkamer van de Nieuwe Universiteit in Lissabon.

Ook invoering van de euro had onvoorziene negatieve effecten. Afschaffing van de escudo maakte traditionele exportproducten, zoals textiel, minder competitief. Helemaal sinds de opkomst van Azië en de uitbreiding van de EU richting Oost-Europa.

Bovendien gingen burgers op veel grotere schaal lenen en consumeren, nu de rente ineens ongekend laag was. Deelname aan het belangrijkste Europese project sinds de oprichting van de Unie bracht vooral de middenklasse een nieuwe, Amerikaanse levensstijl: rijden in nieuwe auto’s, consumeren op krediet, wonen in ruimere suburbia, import van goedkope arbeidsmigranten.

De export bleef hierdoor steeds verder achter bij de import. Het land kende de afgelopen vijftien jaar een structureel tekort op zijn lopende rekening. Portugese huishoudens hebben na die in Nederland en België nu de hoogste schulden van de eurozone.

Dat Portugal zo vatbaar bleek voor deze bijeffecten, is deels te verklaren uit zijn diepgewortelde conservatisme. Gevestigde belangen blijken moeilijk aan te pakken. Zo is de inkomensongelijkheid de grootste van Europa, leeft ondanks alle welvaartsgroei eenvijfde van de bevolking op of onder de armoedegrens, en bezit een kleine groep families een onevenredig groot deel van de economische macht.

De arbeidsmarkt geldt ook als inflexibel: vooral jonge Portugezen klagen dat afkomst, leeftijd en de juiste connecties doorgaans zwaarder wegen dan prestaties. Tienduizenden kiezen er jaarlijks voor te emigreren naar landen waar ze meer kansen zien.

Het conservatisme resulteerde ook in een relatief omvangrijk overheidsapparaat. De regering heeft er nu voor gekozen de salarissen in de publieke sector te korten, maar economen pleiten al jaren voor vermindering van het aantal ambtenaren. Onder politici is hiervoor echter weinig steun: de ruim 700.000 ambtenaren vormen samen met hun gezinsleden bijna een kwart van de kiezers.

Een ander obstakel vormt de onder politici populaire praktijk van het uitdelen van ambtenarenposten aan bondgenoten. In de volksmond heten zulke uit cliëntelisme toegewezen posten een ‘tacho’, letterlijk: pan. Ze worden bijvoorbeeld op het vuur gezet voor een ondernemer die veel in hun campagnekas stortte. Of om een partijlid te bedanken voor zijn loyaliteit.

Terwijl veruit de meeste Portugese burgers in enquêtes aangeven dat ze begrijpen dat hun land de afgelopen jaren boven zijn stand heeft geleefd en offers gerechtvaardigd zijn, treden oppositie en regering de crisis veel minder eensgezind tegemoet. De situatie in de landelijke politiek is momenteel erg instabiel. Premier José Sócrates, een socialist, leidt een minderheidsregering en in januari zijn er presidentsverkiezingen.

Oppositie en regering beschuldigen elkaar er regelmatig van de onrust op de markten opzettelijk aan te wakkeren als middel om de tegenpartij onder druk te zetten. Vorige maand steeg de rente bijvoorbeeld explosief toen een regeringscrisis ontstond nadat de centrum-rechtse oppositiepartij PSD weigerde de begroting voor 2011 te steunen. En deze maand veroorzaakte de minister van Buitenlandse Zaken paniek toen hij zei dat voor Portugal „vertrek uit de eurozone dreigt” als regering en oppositie geen anticrisispact sluiten.

Uiteindelijk zijn in elk scenario – een nationaal pact, een beroep op het euronoodfonds of uittreding uit de eurozone – ingrijpende hervormingen onvermijdelijk. Enkele nam het land al. Zo voerde Sócrates in zijn eerste termijn een pensioenhervorming door. Ook zette hij in op verbetering van het onderwijs, dat nu nog een zeer hoog percentage uitvallers kent. En verder is veel geïnvesteerd in groene energie, om minder afhankelijk te raken van dure buitenlandse fossiele brandstoffen.

Het zijn maatregelen die op de lange termijn vruchten kunnen afwerpen. Maar de vraag blijft hoe Portugal op de korte termijn groei zal kunnen genereren. „We moet meer exporteren, sparen, onze schulden aflossen en hopen op een wonder”, zegt bankanalist João Pereira.

Zo’n wonder moet – in een tijd van kredietschaarste en grote bezuinigingen – bijna wel komen van grootscheepse buitenlandse investeringen. Sinds de komst van Autoeuropa zijn de tijden daarbij wel veranderd, zegt Rita Araújo van het Portugese overheidsagentschap voor buitenlandse investeringen en handel (AICEP). „In de jaren tachtig en negentig volstond het om goedkope locaties en werknemers te hebben. Tegenwoordig is het ook nodig om goed opgeleid personeel te bieden.”

Volgens Araújo slaagt Portugal hier steeds beter in. Als recent succes noemt ze het besluit van de Braziliaanse vliegtuigbouwer Embraer om een fabriek te bouwen in Evora. Het is volgens haar een goed voorbeeld voor de wijze waarop Portugal kan profiteren van de historische banden met ex-koloniën, waarvan vele momenteel harder groeien.

Daarnaast, zegt Araújo, „zien we voor onszelf een rol weggelegd als bruggenhoofd tussen Azië en voormalige koloniën”. Dat de Chinese president Hu Jintao begin deze maand een staatsbezoek bracht aan Portugal had hier ook mee te maken. De handelsmissie die in zijn gevolg meereisde, toonde zich geïnteresseerd in Portugal, maar vooral in de Portugese connecties met booming Brazilië en grondstofrijke Afrikaanse landen als Angola en Guinee-Bissau.