Met beide poten stevig in de polder

Het CPB analyseert al 65 jaar de economische politiek. Vier telgen van Tinbergen over de kracht van modellen en het beteugelen van fantasieën.

Den Haag, 12-11-2010. Henk Don, oud dirercteur Centraal Plan Bureau (CPB). Foto Leo van Velzen NrcHB.

Drie oud-directeuren en de man die nu directeur is van het Centraal Planbureau zitten samen aan tafel. Hun favoriete econoom? „Friedrich von Hayek”, zegt Gerrit Zalm, nu bestuursvoorzitter bij ABN Amro. „Ik heb er geen”, zegt Henk Don, lid van de raad van bestuur van concurrentiewaakhond de NMa. D.B.J. Schouten is – na een nachtje slapen – de favoriete econoom van private investor Peter de Ridder. „Ken Arrow”, zegt de huidige CPB-directeur Coen Teulings.

Opvallend: niemand noemt de Jan Tinbergen, de oprichter van het planbureau.

De vier telgen van Tinbergen zitten aan een ronde vergadertafel in de directiekamer. Het planbureau – gevestigd in een sober gebouw verstopt tussen Den Haag en Scheveningen – is in Nederland het invloedrijkste instituut op het gebied van economische politiek en beleid.

Het CPB heeft een monopoliepositie. Eduard Bomhoff probeerde, tevergeefs, met zijn commerciële onderzoeksinstituut Nyfer een einde te maken aan deze hegemonie. Het CPB is „onafhankelijk en transparant” geeft Teulings als verklaring. Regelmatig wordt het CPB doorgelicht door visitatiecommissies.

„Daar hing vroeger een zwart schoolbord waar ik met wit krijt op schreef”, zegt De Ridder. „Ik gebruik nu een wit bord en gekleurde stiften”, zegt Teulings. Zalm kijkt naar Don. „Dat is nou na twee decennia de innovatie van het planbureau”, zegt hij lachend.

Jan Tinbergen kreeg na de Tweede Wereldoorlog van minister Hein Vos van Economische Zaken de opdracht om een planbureau op te richten. De twee socialisten waren de auteurs van het Plan van de Arbeid (1935) het alternatief van SDAP en NVV voor de bestrijding van de crisis.

Met de ervaringen van crisis van de jaren dertig stond voor velen vast, dat de wederopbouw niet kon worden overgelaten aan de werking van de vrije mark. In 1969 zou Tinbergen, samen met de Noor Ragnar Frisch, de eerste Nobelprijs voor de economie krijgen voor het ontwikkelen en toepassen van econometrische modellen.

Tinbergen heeft volgens Don voor het CPB „belangrijk pionierswerk gedaan en dat is inmiddels gemeengoed, maar om daar dan het predicaat favoriete econoom aan te hangen gaat mij wat ver. Hij is de oprichter geweest, maar dat heeft niet tot een fanclub geleid.”

Zalm heeft moeite met het geloof van Tinbergen in voorspelbaarheid. „De toekomst is fundamenteel onzeker en onvoorspelbaar”, zegt Zalm. „Met modellen kun je goed het verleden voorspellen”, grapt De Ridder. Volgens hem was Tinbergen een exponent van zijn tijd. „Hij stond voor de maakbaarheid van de samenleving – de geest van de naoorlogse wederopbouw.”

Na de Tweede Wereldoorlog bevond de Nederlandse economie zich in een deplorabele staat. Naar schatting dertig procent van de totale kapitaalgoederenvoorraad was door verwoesting en plundering verdwenen.

Het kabinet-Schermerhorn-Drees achtte doeltreffend herstel en opbouw van het productievermogen alleen mogelijk op basis van een algemeen sociaal-economisch plan. Dat was een fundamentele beleidswijziging ten opzichte van de vooroorlogse kabinetten, die zich beperkten tot klassieke overheidstaken – zoals defensie en rechtspraak – en zich niet inlieten met het bijsturen van de economie.

Het CPB speelde bij deze nieuwe aanpak een cruciale rol – ook bij de verdeling van de bijna drie miljard gulden aan Marshallhulp (vier procent van het bruto binnenlands product). „Klassieke planning waarbij Tinbergen zich als een vis in het water moet hebben gevoeld”, aldus de Ridder.

Tot begin jaren zeventig ontwikkelde de economie zich gestaag, waarbij de lonen relatief sterk stegen. De negatieve gevolgen daarvan op de werkgelegenheid noopten het CPB tot nader onderzoek.

De discussie werd op scherp gezet met een publicatie van de CPB-medewerkers Den Hartog en Tjan uit 1974, waarin een verband tussen investeringen, lonen, prijzen en arbeidsplaatsen werd onderzocht. Hun roemruchte VINTAF-model kwam er op neer dat een sterke stijging van de loonkosten leidt tot een versnelde afschrijving van nog niet ‘versleten’ kapitaalgoederen, met als gevolg meer werkloosheid. Het inzicht leidde tot een revolutie in het beleid.

„De analyse van Den Hartog en Tjan is te zien als de inleiding op de restauratie van het neoklassieke denken over de werkloosheidsproblematiek”, zegt Zalm. In deze visie wordt werkloosheid veroorzaakt door relatief hoge lonen. Via loonmatiging zou de werkloosheid zich na verloop van tijd vanzelf oplossen.

„Deze analyse heeft tot een belangrijke draai geleid in de economische politiek”, zegt De Ridder. „Nederland verkeerde eind jaren zeventig na twee oliecrises op het randje van faillissement.”

Nu is dit inzicht gemeengoed, in de jaren zeventig was het „een ethische discussie”, zegt Zalm. „De opvatting was: iedereen wil toch werken, dus heb je geen financiële prikkels nodig om aan de slag te gaan. Nu erkent zelfs de SP dat financiële prikkels mensen aansporen om een baan te nemen.”

VINTAF was het hoogtepunt van de modellenbouw. „Je was geen echte CPB’er als je geen complex model had gebouwd”, zegt Zalm. De werkwijze is veranderd, legt Teulings uit. Geen grote modellen met driehonderd vergelijkingen, maar kijken welk model en welke theorie het beste bij een vraagstuk past.

En als het CPB de kennis niet in huis heeft dan zoekt het samenwerking met universiteiten en met de twee andere planbureaus die advies uitbrengen aan de overheid: het Planbureau voor de Leefomgeving en het Sociaal en Cultureel Planbureau.

In 1986 begon het CPB met het doorrekenen van de verkiezingsprogramma’s. „De PvdA benaderde ons met de vraag of het een consistent program was”, vertelt De Ridder. In de eerste doorrekening werden ook de programma’s van CDA en VVD meegenomen. „Dit jaar deden slechts twee partijen niet mee: Trots op Nederland en de Partij voor de Dieren”, zegt Teulings.

De berekeningen waren vaak stof voor verhitte discussies met de politici, zeggen de CPB-directeuren. „Het zijn rapportcijfers en politici proberen natuurlijk het hoogste cijfer te behalen om aan hun kiezers te laten zien”, zegt De Ridder. Alle partijen worden gelijk behandeld en de berekeningen zijn openbaar. „Je voert economisch inhoudelijke discussie, het CPB mengt zich niet in de politieke discussie.”

In het buitenland bestaat veel belangstelling voor het werk van het CPB. De crisis in de eurozone en hoge begrotingstekorten in enkele mediterrane landen hebben de discussie over de oprichting van een onafhankelijke Europees bureau voor beleidsanalyse aangezwengeld.

Don: „Kijk naar de verkiezingsdebatten in andere landen: ze beloven de hemel en het wordt nooit wat. De consistentie van wat voor de verkiezingen wordt geroepen en na de verkiezingen wordt gedaan, is in Nederland veel groter”, zegt Don. „Het past bij de Nederlandse overlegcultuur.”

Wat hebben de doorrekeningen opgeleverd voor het landsbestuur? „Het is een klassiek mechanisme uit de politieke economie dat het systeem genegen is nu geld uit te geven ten koste van later”, doceert Zalm. „Doordat het CPB de gevolgen van beleid berekent, wordt het voor politici beter mogelijk beleid te maken dat de toekomst wel scherp in de gaten houdt. Politici klagen, maar uiteindelijk is er veel waardering, want je wordt niet in de verleiding gebracht om maar een beetje mee te fantaseren.”

En wat heeft het concreet opgeleverd?

Zalm: „We staan er beter voor dan andere landen. Dat geldt voor overheidsfinanciën. Dat geldt voor de arbeidsmarkt.”

Teulings: „De werkloosheid is in vergelijking met andere landen absurd laag. We hebben een gigantische economische crisis en de werkloosheid reageert mondjesmaat én we kunnen het met de modellen niet verklaren.”

Volgens critici is ook het milieu een blinde vlek in de CPB-modellen.

Don: „We maakten al milieu-analyses in de jaren zestig.”

Het CPB berekent alleen de kosten van investeringen in een beter mi-lieu en laat de baten buiten beschouwing.

Teulings: „Wij doen niet aan de evaluatie van de baten. De kracht van het CPB is de economische analyse, de waardering van de baten is aan de politiek.”

Don: „Het CPB is nooit blind geweest voor baten, maar je moet oppassen voor de waardering van kwalitatieve statements. Vrije tijd heeft een waarde, maar dat is moeilijk te kwantificeren.”

In 1994 werd Gerrit Zalm minister van Financiën. Het CPB-denken kreeg een nog grotere invloed op het landsbestuur. Zo koos Zalm altijd voor een behoedzame economische groei. Viel de groei hoger uit – wat vaak het geval bleek – dan leverde dat meer inkomsten op, die direct in de staatskas terechtkwamen.

Eén van zijn eerste acties was het schrappen van de ‘koopkrachtplaatjes’ in de Miljoenennota – één van de meest omstreden berekeningen in Den Haag.

„De koopkrachtplaatjes lenen zich voor misbruik en de berekeningen leveren altijd veel weerstand op”, zegt Don. Er is volgens hem zó veel variatie, dat één cijfer een schijnzekerheid biedt. „Politici hechten te veel waarde aan het tweede decimaal achter de komma. Maar het spel moet gespeeld worden.”

Ook de kosten-batenanalyses van infrastructurele projecten – Betuwelijn, Zuiderzeelijn – van het CPB leveren altijd veel discussies op.

Zalm: „Dit soort analyses werkt disciplinerend. Maar het is ook een bewijs van de beperkte invloed van het CPB. Het rekeningrijden is daar een goed voorbeeld van. Het sneuvelt steeds op het gesundes Volksempfinden.”

Teulings: „Kijk eens naar landen waar het rekeningrijden bestaat, in Noorwegen, in Singapore: daar werkt het als een trein.”

Don: „Wij zijn geen adviseurs. Wij leveren analyses en informatie. Advies geven is niet onze rol, tenzij het nadrukkelijk wordt gevraagd. Wij zijn de eersten geweest die de effecten van vergrijzing, de schuldpositie en het tekortbeleid goed hebben doorgerekend.”

In 2007 werd de Nobelprijs voor economie toegewezen aan drie economen voor ‘mechanism design’: daarin gaat het niet alleen om het geven van advies over het beleid, maar ook over de uitvoering daarvan. De toekomst van het CPB?

Teulings: „Bij onze kosten-batenanalyses besteden we hier al aandacht aan. Is een gefaseerde invoering bijvoorbeeld beter?”

Teulings schreef met CPB adjunct-directeur Casper van Ewijk het boek ‘De grote recessie. Het Centraal Planbureau over de kredietcrisis’. Deelt u de conclusie over de regulering van de financiële sector?

De Ridder: „Ik heb een doosje boeken gekocht en uitgereikt aan al mijn vrienden. Goede analyse.”

Zalm: „Dat de touwtjes worden aangetrokken is een goede zaak. Ik ben voor zwaardere normen. Niet voor meer toezichthouders, maar die kant lijkt het wel weer op te gaan. Op dat vlak ben ik minder positief.”