De commissie doorgelicht

Martin Schulz – De commissie. Over de politiek-bestuurlijke logica van een publiek geheim – Boom/Lemma , 389 blz., Universiteit van Tilburg, 15 september 2010. Promotores: Prof.dr.M.J.W. van Twist, prof.dr. P.H.A.Frissen, prof.dr.K. Putters

In de tien jaar tussen 1998 en 2007 zijn er door de ministers van de verschillende kabinetten in totaal 308 commissies ingesteld. Gemiddeld dus ruim dertig per jaar. De meeste zijn voor het grote publiek nooit erg zichtbaar geworden, maar sommige hebben – omvangrijke – rapporten opgeleverd die tot veel discussie aanleiding hebben gegeven. Het rapport van de commissie-Davids begin dit jaar over de Nederlandse betrokkenheid bij de oorlog in Irak leidde met enige vertraging uiteindelijk zelfs tot de val van het kabinet Balkenende IV. De televisieserie over Joop den Uyl bracht onlangs weer het rapport in herinnering van de commissie Donner, die zich 35 jaar geleden boog over de contacten van Prins Bernhard met Lockheed. Het kan ook leuker, zoals de commissie-Van Oostrom die de canon van de Nederlandse geschiedenis schreef.

Commissies spelen een belangrijke rol in het politieke en maatschappelijke leven. De instelling van een commissie is bijna een vanzelfsprekendheid als er niet onmiddellijk een besluit verwacht wordt, maar er wel een probleem is dat om een oplossing vraagt. Commissies hebben daar tijd voor nodig en dus worden ook wel eens commissies ingesteld om politiek tijd te winnen. De oppositie noemt dat dan ‘een probleem vooruitschuiven’ of ‘in de ijskast zetten’. Weliswaar sluit de opdracht aan een commissie niet uit dat er los daarvan een publiek debat ontstaat of zelfs een besluit genomen wordt, maar dat is toch meer uitzondering dan regel. Wat bij een commissie geplaatst is, verdwijnt voorlopig van de politieke agenda.

Martin Schulz is als bestuurskundige een ervaringsdeskundige op het gebied van commissies. Hij diende als secretaris van enkele commissies en je kunt merken dat hij het werk van binnenuit kent. Van zes commissies geeft hij een uitvoerige en levendige beschrijving van de wijze waarop de commissie te werk ging, maar ook hoe de commissie tot stand kwam, wat de samenstelling van de commissie was en de rol van de voorzitter. Door te laten zien hoe een commissie functioneert, ontsluiert hij het ‘publiek geheim’ van de commissie, al is dat wel een wat zwaar woord voor wat toch niet meer is dan onbekendheid met wat de meeste mensen ook niet erg interesseert. Niet hoe de commissie werkt, is interessant, maar wat de commissie oplevert in de vorm van een rapport of een advies.

Het is overigens zeker waar, dat de wetenschappelijke belangstelling voor ‘de commissie’ altijd wel erg beperkt is gebleven. Schulz voorziet nu in die kennislacune en hij doet dat op een manier, die zijn proefschrift meteen tot het complete commissieboek maakt. Een onmisbare handleiding voor iedereen die als voorzitter of secretaris verantwoordelijk wordt voor het goede reilen en zeilen van een commissie. Dat is ook al direct de eerste grote les. De voorzitter is de spil van de commissie, die in de wandeling ook bijna altijd zijn naam draagt. Ministers hebben een grote en verstandige voorkeur voor ervaren voorzitters met een bekende naam, een groot gezag en een uitstekende reputatie als bestuurder. De secretaris doet met zijn medewerkers het inhoudelijke werk, maar de voorzitter moet ervoor zorgen dat de commissie tot een conclusie komt. Hij weet ook dat zijn werk bijna vergeefs is als hij er niet in slaagt de commissie tot een eensgezind oordeel te brengen. Minderheidsstandpunten zijn dodelijk voor commissierapporten.

Wat is nu een commissie? Schulz geeft een lange en ingewikkeld geformuleerde definitie, maar een paar regels verder vat hij die eenvoudig samen als een groep ‘personen die gezamenlijk op ad hoc basis een bepaalde kwestie aanpakken in het openbaar bestuur’. Een commissie is een tijdelijke organisatie, bestaande uit mensen die geacht worden onafhankelijk te opereren. Een commissie heeft een opdracht en een opdrachtgever, maar geen uitvoerende of wetgevende bevoegdheden. Een commissie heet ook niet altijd zo, maar opereert tegenwoordig steeds vaker onder de naam stuurgroep, taskforce of platform. Dat klinkt moderner en actiever, maar in een aantal gevallen probeert men ook serieus het commissiewerk een andere vorm en inhoud te geven. Dat geldt zeker voor het door minister-president Balkenende zelf ingestelde en voorgezeten Innovatieplatform, maar ook voor het 140 leden tellende Burgerforum Kiesstelsel.

Schulz onderscheidt drie perspectieven op commissies. Allereerst kunnen commissies een rol spelen bij de verwerving en ontwikkeling van kennis en bij verbinding van kennis met beleid. Het tweede perspectief wordt gevormd door de rol die commissies kunnen spelen in overleg- en onderhandelingssituaties. Ze kunnen helpen vastgelopen situaties weer vlot te krijgen of ook om legitimatie te verwerven voor omstreden plannen van de overheid. Ten slotte kan naar commissies gekeken worden in het perspectief van macht en tegenmacht. Formeel hebben commissies weliswaar meestal geen besluitvormingsbevoegdheid, maar ze kunnen de politieke agenda mede helpen bepalen en feitelijk zelfs in de voetsporen treden van de voor politiek en beleid verantwoordelijke instanties. In de praktijk blijken commissies zelden vanuit slechts één perspectief bekeken te moeten worden. Hoewel Schulz zelf de driedeling introduceert, waarschuwt hij voor de valkuil van versimpeling van de werkelijkheid door per commissie maar van één perspectief uit te gaan. De waarschuwing is terecht, maar de valkuil heeft hij natuurlijk wel zelf gegraven.

Wat concreter en aansprekender is het onderscheid in aanleidingen om een commissie in te stellen. Toekomstkansen en opdoemende bedreigingen, zoals de stijging in de jeugdwerkloosheid (commissie-De Boer) zijn een veel voorkomende aanleiding, maar ook evaluatieve vragen en technische kwesties. Het werk van de commissie-Nijpels die zich bezig hield met de kansspelautomaten is daar een voorbeeld van. Heikele kwesties en systeemcrises kunnen ook een aanleiding zijn, evenals nieuwsfeiten en Kamervragen. Uiteindelijk komt Schulz tot een soort taxonomie van commissietypen, die voor nieuwe commissies ook heel goed bruikbaar is als toetsingskader om het karakter van de eigen commissie nader te bepalen. Dat kan heel nuttig zijn, omdat lang niet altijd de verhouding tussen opdracht, samenstelling en werkwijze al helemaal consistent is. Schulz laat in zijn casestudies van de zes commissies zien waar en hoe het ook fout of juist goed kan lopen. Dat levert soms hilarische of ook wel treurige beelden op, maar over het geheel genomen laat het toch zien hoe goed commissies passen in het poldermodel.

Deze column over wetenschap wordt afwisselend geschreven door de natuurkundige Robbert Dijkgraaf, de socioloog Paul Schnabel (over proefschriften), de voedingsdeskundige Martijn Katan, de neerlandicus Marita Mathijsen en de medicus Piet Borst.