Nederland ontbeert een duidelijke fiscale visie

De grenzen van de verzorgingsstaat komen snel in zicht. Nederland moet terug naar een kleinere en goedkopere overheid. Een duidelijke fiscale visie kan daarbij goed van pas komen, maar daaraan schort het vooralsnog.

Illustratie Rhonald Blommesteijn

De Miljoenennota 2011 vertoont interessante parallellen met de Miljoenennota 2003, de eerste begroting van het eerste kabinet-Balkenende. Ook toen was het crisistijd en moesten de begrotingsvoorbereidingen grotendeels nog worden verzorgd door het daaraan voorafgaande paarse kabinet. De traditionele partijen waren nog maar nauwelijks bekomen van de politieke aardverschuiving die door Pim Fortuyn was veroorzaakt en die de LPF als volstrekte nieuweling op het regeringspluche had gebracht. Toch viel in de Miljoenennota onmiskenbaar de centrum-rechtse toonzetting van het strategisch akkoord van de CDA, LPF en VVD te beluisteren.

Zalm, toen minister van Financiën, hoefde zich bij de financiële inkleuring duidelijk niet te forceren tot een gewijzigde penseelvoering. Er werden forse bezuinigingen in het vooruitzicht gesteld. Die moesten worden afgedwongen door een kabinet dat gebukt ging onder de hypotheek van politieke onzekerheid en onvoorspelbaarheid, terwijl de inzakkende economische groei tot extra bezuinigingen noopte.

Dit versterkte bepaald niet het politieke draagvlak van het kabinet. En daarin ligt de belangrijkste parallel met de huidige uitdaging: de noodzaak tot bezuinigen en herstructureren in een onstabiele bestuurlijke omgeving met wispelturig – op kortetermijneffecten gericht – kiezersgedrag. Hopelijk houdt dit kabinet langer stand dan de 86 dagen van Balkenende I.

Begroting en beleid

Op Prinsjesdag 2010 ligt het overheidsbeleid nog steeds ingeklemd tussen de noodzaak verantwoord crisisbeleid te voeren en te zorgen voor houdbare overheidsfinanciën op langere termijn. De kunst is daarvoor innovatieve oplossingen en draagvlak te vinden. Dat vraagt bestuurlijke slagkracht.

Waar in 2003 nog de ambitie bestond de staatsschuld in 20 à 25 jaar geheel weg te werken, likken we thans de wonden van de financiële crisis. Het kost thans al veel moeite de staatsschuld van 66 procent terug te dringen tot de EU-norm van 60 procent bruto binnenlands product. Eenvoudig is dat niet.

In 2009 is onze nationale productie met 4 procent gekrompen. De industrie en de financiële dienstverlening werden het hardst getroffen door een krimp van 6 á 9 procent. De productie van de overheid en de zorgsector steeg met 1,5 procent, maar dit is voor de collectieve lastendruk uiteraard geen prettige mix. Voor 2010 en 2011 voorziet het CPB een bescheiden herstel met een groei van 1,75, respectievelijk 1,5 procent. De hoop is daarna terug te keren naar het eerdere groeipad van 2 procent.

Het begrotingstekort verbetert van een tekort van 5,8 procent in 2010 naar 3,9 procent in 2011. De koopkrachtdaling met 0,25 procent is zeer bescheiden. Ook de ontwikkeling van de werkloosheid valt gunstiger uit dan in de CPB-ramingen werd verwacht. Deze stabiliseert op ruim 0,4 miljoen personen (5,5 procent van de beroepsbevolking). Kennelijk heeft de noviteit van de deeltijd-WW heilzaam gewerkt. Anderzijds hebben ZZP’ers een deel van de klappen opgevangen. De hoop is dat het glorend herstel doorzet.

De economische crisis, de reddingsacties voor de financiële instellingen en het stimuleringsbeleid hebben de staatsschuld aanzienlijk vergroot. Het zal duidelijk zijn dat dit een forse rentelast legt op de toekomstige begrotingen.

Zolang de rente haar ongebruikelijk lage niveau behoudt, valt met het effect daarvan nog wel te leven. Maar als het renteniveau oploopt, krijgt de staatsschuld hoe langer hoe meer het karakter van de spreekwoordelijke molensteen. De pensioenfondsen en pensioengerechtigden ervaren overigens de schaduwzijde van de lage rente en worden geconfronteerd met zorgelijke dekkingstekorten.

De versplintering van het partijpolitieke middenveld heeft de mogelijkheden voor samenhangend financieel beleid tot een gecompliceerde aangelegenheid gemaakt. De verschillen beginnen al met de mate van bezuiniging. In de paars-plus variant waren de marges 18 miljard euro voor ‘rechts’, terwijl ‘links’ niet verder wilde gaan dan 12 á 13 miljard.

Ook de wijze van bezuiniging is een discussiepunt: uitgavenbeperking, lastenverhoging of een combinatie van beide. Partijen hebben zich bij de verkiezingen zozeer vastgelegd op ‘breekpunten’, dat ze thans nauwelijks nog zonder electorale schade water in de wijn kunnen doen. De bestuurlijke stabiliteit is daardoor kwetsbaarder dan ooit. Maar compromissen zijn noodzakelijk.

Vooral op het gebied van de taboedossiers is het een kwestie van kleine stapjes zetten om de achterban te laten wennen aan de noodzaak tot fundamentele aanpassingen. De mate en snelheid waarmee dit mogelijk is, wordt bepaald door bestuurlijke overtuigingskracht en vertrouwenwekkende samenwerking door gerespecteerde bestuurders. Het vereist niet-twitterende ministers die met een ministeriegrensoverschrijdende en partijpolitiek-onthechte visie in een bestuursteam coherent beleid ontwikkelen en zich niet laten afleiden door de partijpolitieke emoties van alledag.

Vlaktaks als basisscenario

De grenzen van de betaalbaarheid van de verzorgingsstaat komen steeds duidelijker in zicht. We moeten terug naar een kleinere en goedkopere overheid. De bezuinigingsnoodzaak dwingt tot een hernieuwde nut-en-noodzaakdiscussie van collectieve voorzieningen. De verzorgingsstaat moet worden omgebouwd tot een solidaire participatiemaatschappij. Iedereen moet weer meer op zijn eigen verantwoordelijkheid worden aangesproken.

Voor sommigen voelt dit als een asociale afwenteling van de betaalbaarheidsproblemen van de verzorgingsstaat op de kansarmen van de samenleving. Toch moet het besef doorbreken dat het een illusie is te denken dat de overheid haar burgers kan vrijwaren van alle risico’s.

Het overzichtstoezicht op het bedrijfsleven is in de afgelopen tien jaren verdrievoudigd. Er zijn niet alleen allerlei nieuwe toezichthouders benoemd, maar ook de bestaande toezichthouders zijn fors gegroeid door een breder en intensiever takenpakket. Maar bij velen is de beleving dat zij meer regels dan zekerheid produceren.

We moeten terug naar een samenleving waar diensten en producten worden aangeboden die simpelweg ‘deugen’. De basis voor (economisch) herstel is vertrouwen. De Belastingdienst is – mede vanwege de noodzaak tot bezuiniging – voortrekker in de bijbehorende cultuuromslag.

De Belastingdienst wenst het toezicht op de naleving van de belastingwetgeving doelmatiger, efficiënter en rechtvaardiger uit te voeren door sterkere vertrouwensrelaties te leggen. De bedoeling is via convenanten en gecertificeerde aangiften de controlecapaciteit doelmatiger in te zetten.

Daarnaast moet de samenleving accepteren dat complexe rechtvaardigheidsnoties slechts op bescheiden wijze te realiseren zijn. De grootschaligheid en massaliteit legt aan de uitvoering beperkingen op. Dat noopt tot stelselvereenvoudiging. Fijnmazige heffingsmaatstaven, tariefdifferentiaties en het brede assortiment van inkomensafhankelijke regelingen werken door hun complexiteit vaak contraproductief.

In 2011 wordt een eerste stap gezet door het fiscale partnerbegrip voor de belastingen en inkomensafhankelijke regelingen te vereenvoudigen. Het nieuwe basispartnerbegrip biedt slechts plaats aan echtgenoten, geregistreerde partners en ongehuwden met een notarieel samenlevingscontract die in het bevolkingsregister op hetzelfde woonadres staan ingeschreven. Gekozen is voor formele criteria die vanwege de officiële registratie gemakkelijk kenbaar zijn. Ongehuwde en niet-geregistreerde samenlevers vallen dus buiten de boot als zij hun samenleving niet notarieel hebben geregeld. Dat is ook de categorie die thans de meeste administratieve rompslomp oplevert.

Maar er zijn verdergaande stappen nodig. Helaas heeft de Studiecommissie belastingstelsel geen uitdagend toekomstscenario aangereikt, terwijl een duidelijke fiscale visie nodig is. De overstap op een vlaktaks kan daaraan een impuls geven.

De vlaktaks is geen nieuw discussiepunt, maar ze biedt de mogelijkheid allerlei weerbarstige fiscale dossiers letterlijk en figuurlijk op te lossen. Die kans moeten we benutten. Onder een vlaktaks betaalt iedereen hetzelfde belastingtarief (circa 38 procent); voor topinkomens – om binding te houden met het draagkrachtprincipe – eventueel vanaf de Balkenende-norm opgehoogd tot (stel) 55 procent (vlaktaks-plus). Aftrekposten krijgen dan het karakter van heffingskortingen. Mensen kunnen zodoende beter de gevolgen van hun gedrag doorzien.

De vlaktaks lost bovendien de ideologisch onoverbrugbare tegenstellingen op tussen gezinsdraagkracht en individuele draagkracht. In de bestaande inkomenstoerekening zijn bij gelijk gezinsinkomen tweeverdienergezinnen (twee deeltijdbanen) door het progressieve tarief beter af dan eenverdienergezinnen (één voltijdsbaan). Zo betalen twee partners die ieder in een deeltijdbaan 40.000 euro verdienen aan de top 42 procent, terwijl de eenverdiener met 80.000 euro over een groot deel van dit inkomen 52 procent moet betalen. In de vlaktaks is deze ongelijkheid opgelost, want het tarief is dan voor iedereen gelijk. Dat geldt trouwens ook voor jaarlijks wisselende inkomens.

De vlaktaks laat zich ook gemakkelijk verbinden met een loonsomheffing. De loonbelasting, de premies volksverzekeringen en de zorgpremies worden dan tegen het vlaktakstarief in die heffing samengevoegd. De werkgever kan volstaan met het afdragen van een vast percentage loonsomheffing aan de fiscus. De werknemer geeft in zijn aangifte inkomstenbelasting het gebruteerde loon aan en kan de loonsomheffing verrekenen. Zijn heffingskortingen en toeslagen verrekent hij rechtstreeks – zonder tussenkomst van de werkgever – via zijn persoonlijke webdossier met de fiscus. En door tegelijkertijd voor de werknemersverzekeringen een vergelijkbare ‘premiesomheffing’ in te voeren is een substantiële vermindering van uitvoeringslasten haalbaar.

Fiscalisering van de AOW

De betaalbaarheid van de AOW is al vele jaren onderwerp van discussie. De premievrijstelling van 65-plussers is op termijn niet houdbaar. In 2011 wordt de ingewikkelde ‘houdbaarheidsbijdrage’ effectief. Die voorziet in een geleidelijke versmalling van de tweede tariefschijf door de jaarlijks inflatiecorrectie met een kwart te verminderen. Daardoor valt een groeiend deel van het inkomen van 65-plussers in de derde en de vierde tariefschijf. Premie wordt zodoende geleidelijk omgezet in belasting.

In feite is dit een zeer ingewikkelde en gecamoufleerde fiscaliseringsoperatie. Ouderen, geboren vóór 1 januari 1946, zijn echter van deze bijdrage vrijgesteld. Gedurende een langdurige periode lopen dus twee tarieflijnen voor 65-plussers naast elkaar. Nu de inflatiecorrectie voor 2011 zeer gering is, staan de extra uitvoeringslasten in geen verhouding tot het bereikte resultaat.

Beter is het rechttoe rechtaan te fiscaliseren en de premieheffing onder te brengen in de vlaktaks. Het vervallen van het voordeel van de AOW-premievrijstelling kan worden gecompenseerd door een gelijkwaardige vrijstelling voor niet-AOW-inkomen (onder andere pensioen) in te bouwen. Dat vrijstellingsbedrag kan vervolgens stapsgewijs worden verminderd.

Ook de inkomensafhankelijke zorgpremie moet worden gefiscaliseerd en opgenomen in de vlaktaks. Gezinnen met te zware ziektekosten krijgen thans een (gecompliceerd vormgegeven) inkomensafhankelijke zorgtoeslag (5,5 miljoen beschikkingen per jaar). Werkgevers moeten aan hun werknemers een compensatiebijdrage betalen ter grootte van de ingehouden premie, die echter belast loon vormt. Ingewikkelder krijg je het niet bedacht. De vlaktaks zou ook hier een forse vereenvoudiging betekenen. De werkgeversbijdrage kan worden omgezet in hoger bruto loon.

Eigenwoningregime

Een ander taboedossier dat via een vlaktaks kan worden opgelost, is het eigenwoningregime. De politieke besluitvorming zit muurvast. Politici hebben getracht de kiezer te paaien met de belofte dat beperking van de hypotheekrenteaftrek een breekpunt in de formatie betekent. Alsof alleen de hypotheekrenteaftrek het eigenwoningvoordeel bepaalt. Het onrealistisch lage eigenwoningforfait van 0,55 procent is minstens zo belangrijk. Beide componenten leiden tot de uitkomst dat de helft van de circa 10 miljard euro die in het eigenwoningbezit wordt gepompt bij 20 procent van de hoogste inkomens terechtkomt.

Het is daarom evenwichtiger het eigenwoningregime over te brengen naar box 3. Dat is ook een vlaktaks. Bijtelling en aftrek volgen daarin hetzelfde regime. Excessieve schuldfinanciering wordt ontmoedigd. Om eigenwoningbezit te stimuleren is het gewenst een voetvrijstelling in te bouwen tot – zeg – 3 ton. Bij een WOZ-waarde van 5 ton (dus 2 ton belast) en 4 ton hypotheek leidt dit tot een negatieve belaste waarde van 2 ton. De belastingkorting daarover is 1,2 procent, dus 2.400 euro. Een belastingsubsidie voor de eigen woning die duidelijk zichtbaar is.

Langs de route van de hogere bijtelling kunnen trouwens bezuinigingen in het eigenwoningdossier worden gerealiseerd zonder dat – althans letterlijk – wordt getornd aan de verkiezingsbelofte dat de renteaftrek onverkort in stand blijft. Dat is eerder vertoond met de bijleenregeling.

Eenzelfde effect geeft de dit jaar in werking getreden ‘villabelasting’. Daarin wordt dit jaar in box 1 een verhoogd percentage van 0,8 procent geheven over de WOZ-waarde boven 1.010.000 euro. Dit percentage loopt in jaarlijkse stappen op tot 2,35 procent in 2016. De effectieve druk over het surplus (52 procent van 2,35 procent is 1,2 procent) is dan vergelijkbaar met die in box 3.

Desgewenst kan men toegroeien naar de meer evenwichtige box-3-variant door de villabelasting aan te scherpen en de ‘villagrens’ jaarlijks stapsgewijs te verlagen tot de structurele druk van de box-3-variant (met basisvrijstelling) wordt bereikt. Daarop vooruitlopend zou het in het kader van het crisisbeleid gewenst zijn alvast als tijdelijke stimuleringsmaatregel tot 31 december 2011 de overdrachtsbelasting te halveren. Dat zou de woningmarkt, waarin nu geen sprankje mobiliteit meer zit, kunnen loswrikken en de doorstroming op gang brengen. De overdrachtsbelasting is momenteel toch geen vetpot. Budgettair gaat de tariefverlaging mogelijk zelfs meer opleveren dan ze kost.

Belastingplan 2011

Het Belastingplan 2011 is vooral een kwestie van kruimelwerk. In een bezuinigingscontext van 3,2 miljard euro is er weinig ruimte voor grootse fiscale plannen. Het mag allemaal niks kosten. Het omvat de gebruikelijke reflexen op accijnsterrein, geknutsel aan de koopkrachtplaatjes, reparatiewetgeving, een tijdelijk stimuleringspakket voor de eigen woning (onder andere btw-verlaging arbeidskosten bij renovatie en herstel van woningen ouder dan twee jaar, termijnverlenging tot één jaar voor vrijstelling overdrachtsbelasting bij doorverkoop woning, verlenging overbruggingsregeling hypotheekrente met één jaar bij verkoop eigen woning en na het weer in gebruik nemen van een eigen woning na tijdelijke verhuur) en verlegging van bestaande fiscale crisismaatregelen. Sympathieke, maar zeer bewerkelijke maatregelen die verlokken tot (te) ruimhartige interpretatie van de regels. Voorts is voor een vitaal belastingstelsel herbezinning nodig op de fiscale status van ondernemers en stroomlijning van ondernemers- en ondernemingsfaciliteiten.

Leo Stevens is emeritus hoogleraar fiscale economie van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Een uitgebreide versie van deze bijdrage verschijnt volgende week in Weekblad Fiscaal Recht.

Rectificaties / gerectificeerd

Correcties & aanvullingen

In ‘Nederland ontbeert een duidelijke fiscale visie’ (25 september, pagina 14) staat dat Gerrit Zalm minister van Financiën was in het eerste kabinet-Balkenende. Zalm leidde ten tijde van dat kabinet de VVD-fractie in de Tweede Kamer. Zijn partijgenoot Hans Hoogervorst was toen minister van Financiën.