Hoe demissionair is demissionair?

Balkenende IV is ongekend actief voor een demissionair kabinet.

In de begroting, maar ook in de wetsvoorstellen van de afgelopen maanden.

Het lijkt onverenigbaar: als kabinet demissionair zijn en toch een Troonrede maken – vol plannen voor het komende jaar. Maar op de winkel passen, zoals gebruikelijk voor een demissionair kabinet, is er dit keer niet bij. Wie denkt dat Nederland na de val van Balkenende IV – over de Nederlandse missie in Uruzgan – al zeven maanden stilligt, heeft het mis. Het kabinet mag dan gevallen zijn, het demissionaire kabinet zit niet stil.

Twee opvallende uitschieters zijn minister Jan Kees De Jager (Financiën, CDA) en zijn collega Piet Hein Donner (Sociale Zaken, CDA). De minister van Sociale Zaken probeert waar het maar kan zijn stempel te drukken op de sociale zekerheid. Hij stelt zelfs het nodige in het werk om de verhoging van de AOW- en pensioenleeftijd door de Kamer te krijgen. En Financiënminister De Jager boekt alvast 3,2 miljard aan bezuinigingen in – ofwel 3.200.000.000 euro.

In het verleden bezuinigden demissionaire kabinetten hooguit een paar honderd miljoen, weet Flip de Kam, emeritus hoogleraar overheidsfinanciën aan de Rijksuniversiteit Groningen. Toen het kabinet-Balkenende II (CDA, VVD, D66) bijvoorbeeld brak na een controverse over de kwestie-Ayaan Hirsi Ali werd nog wel een begroting ingediend, maar werd er geen bezuiniging doorgevoerd of maatregel van betekenis genomen.

„Geen enkel demissionair kabinet heeft voor zo’n groot bedrag bezuinigd. Dat is uitzonderlijk”, zegt De Kam. Hij vindt het een „duister punt”. Wordt dit bedrag van de 18 miljard afgetrokken die een mogelijke nieuwe coalitie van VVD, CDA en een gedogende PVV wil bezuinigen, vraagt hij zich af.

Nu is het per definitie zo dat bij ieder nieuw kabinet dat aantreedt zeker 85 procent van het beleid ongewijzigd blijft. De ambtenaren blijven zitten en blijven grotendeels hetzelfde werk doen. Je kunt een onderwijsvernieuwing doorvoeren, maar de kern blijft hetzelfde: kinderen die naar een schoon, bereikbaar schoolgebouw gaan om iets te leren. Of neem wegen: je kunt steggelen over het doortrekken van de A4, maar alle snelwegen moeten gewoon onderhouden worden. Of over blauw op straat – de politie blijft grosso modo hetzelfde werk doen. Op hooguit 10 à 15 procent kan een nieuw kabinet zijn stempel drukken. Maar met een nationaal inkomen van 580 miljard euro tikt een paar procent wel aan.

„Beslissingen die een demissionair kabinet neemt, hebben vooral een politiek karakter”, zegt Jan Vis, emeritus hoogleraar staatsrecht. Een kabinet kan maatregelen nemen die het politiek belangrijk vindt. Over de bevoegdheden van een demissionair kabinet is in de grondwet niets vastgelegd. Sterker, het begrip demissionair komt er niet eens in voor. Een kabinet dat zijn ontslag aan de koningin heeft aangeboden, is alleen verplicht een realistische begroting op te stellen zolang er nog geen nieuw kabinet gevormd is. In die begroting kunnen ook bezuinigingsmaatregelen worden opgenomen. Maar: „Een nieuw kabinet kan die altijd herroepen”, zegt Vis.

Wel is het volgens hem gewoonte dat een kabinet dat de portefeuille aan de koningin heeft teruggegeven, zich terughoudend opstelt totdat een nieuw kabinet aantreedt. Zo worden doorgaans geen onherroepelijke beslissingen genomen, zoals het sluiten van internationale verdragen.

Veel belangrijker is wat het parlement vindt van een daadkrachtig demissionair kabinet. Er kunnen immers geen wetten worden gemaakt zonder instemming van de Tweede en Eerste Kamer. Zo heeft de Tweede Kamer in het voorjaar een lange lijst opgesteld met tientallen controversiële onderwerpen, die zouden moeten worden overgelaten aan een volgend kabinet. Zoals veranderingen van de Vreemdelingenwet, verdere privatiseringen, de kilometerheffing, beperking van de ontslagvergoeding en verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar.

Tot zover wat er op papier staat. In de praktijk zitten de ministers niet stil. De lange lijst aan voornemens, wetvoorstellen, wetswijzigingen en Kamerbrieven van vooral de ministers Donner en De Jager spreekt boekdelen. Tussen de val van het kabinet, in de nacht van 19 op 20 februari, en Prinsjesdag was Donner goed voor 223 Kamerstukken. De minister ging daarbij nagenoeg in hetzelfde tempo door als voor de kabinetscrisis. Met dit verschil dat zijn staatssecretaris Jetta Klijnsma was weggevallen, want de PvdA stapte meteen na de breuk uit het kabinet.

De inhoud van Donners Kamerstukken van de afgelopen maanden varieert van het inperken van opgespaarde vakantiedagen tot het aantal kilo dat een zwangere vrouw zou mogen tillen, maar spitst zich toe op drie hoofdonderwerpen: pensioenen, (deeltijd)WW en de reïntegratie van werklozen en arbeidsongeschikten. Neem het voorstel dat minister Donner begin deze maand nog indiende bij de Tweede Kamer: de duur van een werkloosheidsuitkering (WW) zou voortaan niet langer verlengd mogen worden met de periode dat een werkloze ziek is. Een paar dagen later gaat er nog een brief naar de Kamer: werklozen die langdurig ziek zijn, moeten voortaan ook ander, vergelijkbaar werk zoeken voordat zij in de Ziektewet kunnen komen. Donner probeert zelfs de Kamer ervan te overtuigen het wetsvoorstel over een hogere pensioenleeftijd van de lijst met controversiële onderwerpen af te halen. Hij is druk doende de pensioenafspraken van sociale partners – die ook vinden dat de pensioenleeftijd omhoog moet – in het voorstel te verwerken, in de hoop dat de Kamer het nog dit jaar kan behandelen.

Minister De Jager op zijn beurt gaf vorige week liefst 4,3 miljard euro aan spaarloon vrij, in de hoop de economie een stimulans te geven. En voor de zomer stond hij regelmatig voor de camera’s om de miljardensteun van de Europese Unie aan Griekenland te verdedigen – plus een noodpakket van 750 miljard voor het geval meer Europese landen in betalingsproblemen zouden komen.

De Jager stuurde de afgelopen maanden nog meer stukken naar de Tweede Kamer dan Donner: over bonussen, over financieel toezicht, over het Icesave-schandaal, over tijdelijke maatregelen om de vastgelopen markt voor koopwoningen vlot te trekken, over stimulering van de stilgevallen bouw.

„Als een kabinetsformatie langer duurt, zal een demissionair kabinet geneigd zijn meer zaken ter hand te nemen”, zegt hoogleraar Vis. Zeker als het landsbelang in het geding is. En door de economische crisis ís het landsbelang in het geding, stelt econoom Kees Koedijk, hoogleraar financieel management aan de Universiteit van Tilburg. Hij vindt de daadkracht van centrale ministers in het kabinet zoals De Jager en Donner volkomen begrijpelijk. „De bezuinigingen mogen uitzonderlijk lijken, maar geen enkel kabinet heeft te maken gehad met zulke uitzonderlijke omstandigheden.”

Koedijk wijst op de naschokken van de kredietcrisis, die tot de grootste recessie sinds de jaren dertig heeft geleid. Daarbij komt nog de schuldencrisis in Europa, waardoor niet alleen Griekenland, maar ook Spanje, Ierland, Portugal en België in grote financiële moeilijkheden zitten. „De combinatie van de kredietcrisis en de landencrisis kan nog steeds leiden tot een explosief mengsel zodra een land in acute betalingsproblemen komt.” Mocht er in Amerika of in Europa iets fout gaan, dan kan Nederland maar beter de financiën op orde hebben.

Volgens Koedijk kunnen ook hervormingen zoals verhoging van de AOW-leeftijd niet langer wachten. Dus van hem mag minister Donner al een voorschot nemen op toekomstige hervormingen van de sociale zekerheid door zieke werklozen strenger aan te pakken en het Nederlandse stuwmeer aan vrije dagen in te dammen. „De situatie is extreem kwetsbaar. Een demissionair kabinet gaat helemaal niet zijn boekje te buiten met zo’n bezuinigingspakket”, vindt Koedijk. Mocht er een nieuwe crisis uitbreken, dan is Nederland beter in staat klappen op te vangen.”