Hoeveel is 18 miljard euro eigenlijk?

18 miljard euro is een duizelingwekkend bedrag.

Een compromis is mogelijk, betoogt Maarten Schinkel: niet snel veel bezuinigen, wel een geloofwaardig plan maken.

Morgen had de Grote Klap moeten komen. Het Nederlandse publiek zou door een draconische Miljoenennota 2011 worden geconfronteerd met bezuinigingen die hun weerga niet kennen. Maar de voorgenomen 18 miljard ‘ombuigingen’ aan snijden en hakken komen er nog niet van. Het demissionaire kabinet-Balkenende IV komt weliswaar met 3,2 miljard aan bezuinigingen, maar het echte werk blijft nog binnen de muren van het Binnenhof – waar de VVD, het CDA en de PVV onderhandelen over een regeerakkoord.

De 18 miljard euro die als bezuinigingsdoelstelling circuleert is afkomstig van de voornemens die VVD en CDA bij de jongste parlementsverkiezingen van juni dit jaar verkondigden. Het bedrag is dusdanig groot dat het het voorstellingsvermogen al snel te boven gaat. Want hoeveel is 18 miljard nu eigenlijk?

Het publiek is – door de kredietcrisis – al wat gewend geraakt aan dit soort enorme bedragen. De tientallen, zelfs honderden miljarden vlogen de burger om de oren toen de verliezen in de financiële sector, en de bijbehorende reddingsoperaties, bekend werden. Maar gewenning maakt murw. Al snel vallen zulke miljardenbedragen in de categorie één, twee, veel.

Om een bedrag te duiden kan het best een onderscheid worden gemaakt tussen zogenoemde voorraadgrootheden en stroomgrootheden. Eerstgenoemden weerspiegelen een waarde op een bepaald moment. 18 miljard staat bijvoorbeeld gelijk aan de waarde van alle gebouwen in een Nederlandse nieuwbouwwijk van zo’n 120.000 inwoners, inclusief wegen, lantaarnpalen en grasperkjes. Het is ook de huidige straatwaarde van een kwart van het totale Nederlandse wagenpark. Of die van genoeg pakjes Marlboro om een rij te leggen van hier naar – bijna – de maan.

Maar dat maakt het bedrag er nauwelijks behapbaarder op. Is het dan beter om in stroomgrootheden te denken, dus in stromen van inkomsten of uitgaven?

Zo bekeken is 18 miljard dan het totale jaarlijkse nationaal inkomen van Tanzania. Of het mondiale inkomen voor de duur van een uur of vier. Je kunt er eenvijfde van alle jaarlijkse netto officiële westerse ontwikkelingshulp mee voor je rekening nemen. Of met de wereldbevolking naar de Starbucks gaan voor een tall latte.

Wordt het al bevattelijker? Wellicht niet, en daar is een reden voor. Een groot bedrag wordt namelijk pas hanteerbaar als het wordt uitgedrukt in eenheden waarvan de waarde intuïtief te begrijpen valt, zoals kleurentelevisies of nieuwe fietsen. Maar bij 18 miljard resulteert dat in zulke grote aantallen (rond de 20 miljoen fietsen) dat het probleem alleen maar is opgeschoven, niet opgelost.

Wie, andersom, streeft naar kleinere aantallen krijgt het bedrag als een boemerang terug. Er gaan bijvoorbeeld zestig Airbus-380’s (de grootste passagiersvliegtuigen ter wereld) in 18 miljard euro. Maar bij de kosten per stuk van 292 miljoen is nog steeds niet veel voor te stellen. En dat één Airbus dan gelijk staat aan 325.000 fietsen is een constatering die de hopeloosheid van de exercitie alleen maar dikker onderstreept. Ook als je daarvan maakt dat je daar weer alle inwoners van Utrecht een nieuw rijwiel van kan geven, en er dan nog genoeg overhoudt voor Vught.

18 miljard euro is, kortom, letterlijk een duizelingwekkend bedrag. De beste manier om het zichtbaar en invoelbaar te maken lijkt toch om in nationale stroomgrootheden te denken. En dan komt datgene in zicht wat ook bij de formatieonderhandelingen perspectief geeft: de nationale begroting.

Aan defensie bijvoorbeeld geeft Nederland volgens de vorige Miljoenennota dit jaar 8,1 miljard euro uit. De 18 miljard is maar ietsje minder dan al het geld dat jaarlijks vanuit het Rijk naar de gemeenten en provincies gaat. En het staat gelijk aan de begrotingen van Buitenlandse Zaken, Ontwikkelingssamenwerking én Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties samen. 18 miljard is ook de helft van de kolossale begroting van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, waarvan alle kleuters, kinderen, pubers en adolescenten naar school en vervolgopleiding gaan. En het is meer dan een kwart van alle uitgaven aan zorg, welzijn en sport, of van de sociale voorzieningen.

Dat is veel, en het te bezuinigen bedrag mag dan ook aangemerkt worden als ‘maatschappijveranderend’. Hoe de maatschappij precies verandert, hangt uiteraard af van de maatregelen waartoe het komende kabinet beslist – en die kunnen dus zeer ingrijpend worden. Maar het had nog veel erger kunnen zijn.

In het najaar twee jaar geleden, toen de val van de Amerikaanse zakenbank Lehman Brothers de kredietcrisis naar een angstwekkend hoogtepunt joeg, presenteerde toenmalig minister van Financiën Wouter Bos op Prinsjesdag nog een zonovergoten begroting voor het komende jaar 2009, die op een klein overschot van 1,3 procent leek uit te gaan komen. Terwijl de wereldeconomie al knarsend tot stilstand kwam en de financiële markten begonnen te bevriezen, voorzag het Centraal Planbureau voor 2009 nog steeds een economische groei van 1,25 procent.

Die voorspelling werd binnen enkele maanden gelogenstraft. Tegen het eind van het jaar werd duidelijk dat de economie zeer snel verslechterde. Bedrijven hadden de indruk dat ze in volle vaart tegen een muur waren gereden. In het voorjaar kwam het CPB met een dramatische bijstelling van de verwachtingen voor 2009: een krimp van 3,5 procent, die zou doorlopen tot in 2010. Het bijbehorende begrotingssaldo was niet langer Bos’ rooskleurige overschot van 1,3 procent, maar een tekort van 2,8 procent. En erger nog: dat tekort zou in 2010 toenemen tot 5,6 procent. Een half jaar later, op Prinsjesdag van vorig jaar, was de prognose van het begrotingstekort in 2010 zelfs nog verder toegenomen, tot een percentage van 6,2, bij een voorspelde economische krimp van 4,75 procent in 2009 en een nulgroei in 2010.

Wie terugkijkt op die periode kan twee zaken constateren. De eerste is dat Bos op Prinsjesdag 2008 een begroting presenteerde die al lang niet meer in lijn was met de realiteit. De Miljoenennota en het economische scenario van het CPB worden in de zomer voorbereid, en de kredietcrisis greep zo snel om zich heen dat in september de grond al onder de begroting was weggevallen. De tweede constatering is dat het vrijwel onmogelijk is om economische prognoses te doen als de ontwikkelingen zo snel en zo ingrijpend zijn als tijdens de kredietcrisis en de zware recessie die daarop volgde. Dat geldt ook nu, bij Prinsjesdag 2010.

De prognose van een begrotingstekort dat opliep tot rond de 6 procent van het bruto binnenlands product (bbp) was intussen alarmerend. De waarde van het bbp is tegen de 600 miljard euro, dus dreigde er aanvankelijk een gat van 35 miljard. Een deel daarvan zou weliswaar worden ingelopen door een aantrekkende economische groei, maar er zijn ook nog begrotingsuitdagingen op de langere termijn, waaronder de vergrijzing. De politieke partijen gingen de verkiezingen van juni dan ook in met de berekening van het CPB dat er 27 miljard euro moest worden bezuinigd.

Nu hebben de kredietcrisis en de recessie de kloof tussen twee scholen op het gebied van de overheidsfinanciën verdiept. De eerste school, waarvan veel Amerikaanse beleidsmakers bij de centrale bank (Ben Bernanke) en de regering (Obama’s adviseur Larry Summers) aanhangers zijn, stellen dat de recessie zo uitzonderlijk en gevaarlijk is, dat economische stimulering noodzakelijk is om een nieuwe dip te voorkomen. Ook als dat de overheidsuitgaven voor lange tijd uit het lood slaat. Te heftige en te vroegtijdige bezuinigingen zijn daarom gevaarlijk. Ook directeur Strauss-Kahn van het Internationale Monetaire Fonds (IMF) mag tot deze denkrichting worden gerekend.

De conservatieve school, waar veel Europese beleidsmakers toe behoren (de Duitse regering, maar ook president Trichet van de Europese centrale bank), stelt juist het tegenovergestelde. De begrotingstekorten die zijn ontstaan door de recessie, de stimuleringsmaatregelen én de steun aan de financiële sector, moeten zo snel mogelijk worden ingelopen. Het publiek zal er anders van uitgaan dat er op termijn toch lastenverhogingen komen en de koopkracht wordt uitgehold. En het publiek zal zich navenant gedragen: het houdt de hand op de knip, en smoort het economisch herstel. De financiële markten kunnen het vertrouwen verliezen in landen die hun begroting niet snel genoeg op orde hebben – en hen straffen met een hoge rente die het financieren van het tekort en de staatsschuld duurder maken. En het begrotingsprobleem dus alleen maar groter.

In wezen wordt de Nederlandse begrotingsdiscussie heen en weer geslingerd tussen deze twee overwegingen. Er is een compromis mogelijk: niet te snel en te hevig bezuinigen, maar wel een geloofwaardig plan maken om het op de middellange termijn voor elkaar te krijgen.

Het compromis wordt gemakkelijker door twee recente ontwikkelingen. De eerste is dat de economische groei dit jaar flink meevalt. Met de bezuinigingen van het demissionaire kabinet meegeteld is er volgend jaar een begrotingstekort van ‘slechts’ 3,9 procent. Wie daar 3 procentpunten van afsnoept, komt al bijna op een balans in de begroting terecht – zeker als de economische groei de eerstvolgende jaren meewerkt. Die drie procent staat gelijk aan de 18 miljard waarover nu in de formatie gesproken wordt.

De tweede meevaller komt van de rente. In weerwil van de angst van de conservatieve school daalt de rente op de staatsschuld voor een selecte groep landen. Hoe groter de ophef op de financiële markten, hoe geliefder deze vluchthavens zijn voor beleggers. Duitse staatsleningen behoren tot de veiligste die er zijn. Nederland weet zich tot nu toe succesvol onder de vleugels van Duitsland te verbergen, en geniet een rente op de staatsschuld die inmiddels historisch laag is: 2,5 procent voor leningen met een looptijd van tien jaar. Kennelijk vertrouwen de financiële markten het Nederlandse beleid, of zien ze Nederland als een vaste Duitse satelliet.

Dat laatste gegeven opent een heel nieuw perspectief. Er valt nu een geloofwaardige verdediging op te trekken voor een milder begrotingsbeleid. Grote instituten, met name het IMF, dringen daar immers op aan. En de financiële markten lijken het voorlopig wel best te vinden.

De rechtvaardiging van enige rekkelijkheid kan op een goed moment komen. De onderhandelingen tussen VVD, CDA en PVV zijn inmiddels in het stadium dat er ingrijpende keuzes moeten worden gemaakt bij bezuinigingen op gevoelige onderwerpen als de zorg en de sociale voorzieningen. Het naar beneden brengen van de bezuinigingsdoelstelling doet dan wonderen.

Hoeveel het uiteindelijk wordt is natuurlijk nog geheim, maar een bijstelling van de huidige drie procent bbp (18 miljard) in de richting van 2 procent bbp (12 miljard) ligt binnen de mogelijkheden. Dat is niet zonder gevaar, maar dat is een ander verhaal.

En hoeveel is die 12 miljard dan eigenlijk?

Nou, eh, vier Amsterdamse Noord-Zuidlijnen, die ieder goed zijn voor acht verbouwingen van het Rijksmuseum, waarvan je dan weer alle eerstejaars universitair studenten in de eerstvolgende twee kabinetsperiodes een MacBook Pro kan geven.

Duidelijk?