Er moeten juist méér ministers komen

Minder ministers betekent dat het politieke primaat bij ambtenaren komt te liggen terwijl juist ministers aan het hoofd van het departement staan, betoogt Jit Peters.

Wat er precies bekokstoofd wordt in de formatieonderhandelingen tussen VVD, CDA en PVV blijft voorlopig ongewis, maar een niet onwaarschijnlijke uitkomst van de onderhandelingen zal een akkoord opleveren dat men wel met minder ministers toekan. Net zoals het samenvoegen van departementen hangt dat in de lucht. Het schijnt dat daarover met Paars Plus ook wel te praten viel. Moeten we daar blij mee zijn? Het staat natuurlijk flink: wanneer overal bezuinigd moet worden, waarom dan ook niet op ministers? Het bevordert de efficiency, minder onderhandelen in het kabinet, en het bevordert een slagvaardig bestuur. Wat zou daartegen zijn?

Toch zou men zich tweemaal moeten bedenken voor men een grootscheepse reorganisatie inzet, want daar komt een samenvoeging van departementen op neer. Reorganiseren kost veel inspanning, geld en de opbrengsten vallen altijd tegen. Het samenvoegen en dus vergroten van departementen leidt bovendien tot een toename van ambtelijk overwicht. Immers, over compromissen hoeven ministers niet meer te onderhandelen. Die kunnen op een lager niveau, dat van ambtenaren, worden bereikt. Het politiek primaat wordt ingeruild voor het ambtelijk primaat. Bezuinigingen zonder aan te geven welke taken dan niet of minder hoeven te worden uitgevoerd, helpen niet bij het verminderen van het aantal ambtenaren. De meeste ambtenaren (ongeveer 80 procent) zijn bezig met uitvoering en niet met beleid. Het Rijk kent ongeveer 150 beleidsdirecties. Deze zouden zich bezig dienen te houden met de prioriteiten en thema’s van het kabinet. Die directies zouden ook meer flexibel kunnen worden ingezet. Zij zouden de ministers moeten volgen, in plaats van omgekeerd. Zij kunnen dus flexibel worden overgeplaatst naar andere departementen of werkeenheden al naar gelang de prioriteiten van het kabinet. De directie minderhedenbeleid is daar een mooi voorbeeld van: eerst bij BZK, daarna bij Justitie, toen bij VROM. Ambtenaren werken voortaan voor het Rijk en niet voor een bepaald departement. Dat wordt ook bij hun aanstelling bepaald. Dubbel werk van beleidsdirecties wordt geschrapt. Zo houden momenteel zeven beleidsdirecties van verschillende departementen en vier ministers zich bezig met klimaat en energie. Daarvan zijn meer voorbeelden te vinden. Dat kan efficiënter en dat levert besparingen op.

Als alternatief voor het samenvoegen van departementen wordt ook wel voorgesteld minder ministers aan te stellen zodat één minister meerdere departementen aanstuurt. Vergeleken met andere landen kent Nederland weinig ministers. De politieke aansturing van ambtenaren lijdt daaronder. In plaats van dát probleem aan te pakken, wordt met het aanstellen van minder ministers dit probleem eerder groter. Volgens de Grondwet staan ministers aan het hoofd van het departement. Dan kan men niet volstaan met meer staatssecretarissen. Doordat staatssecretarissen geen deel uitmaken van de ministerraad, kunnen zij van daaruit geen politieke sturing geven. Een onderscheid in soorten ministers zoals kabinetsministers en gewone departementsministers staat de Grondwet niet toe. Alle ministers, ook die zonder portefeuille of programmaministers, hebben gelijke stem in de ministerraad. Ministers hebben het nu al zwaar met hun vele optredens in de Tweede Kamer, het aansturen van ambtenaren en hun Europese verplichtingen. Waarom wordt hun taak zwaarder gemaakt door ze de leiding te geven over grotere of meer departementen? Van dat leiding geven komt niets terecht, laat staan van een betere dialoog met de samenleving door wijk- of bedrijfsbezoeken.

Zoals de vicepresident van de Raad van State, Tjeenk Willink, heeft gesteld, is Nederland geen onderneming die door een raad van bestuur moet worden aangestuurd. Verkokering gaat men niet tegen door minder ministers aan te stellen. De onderhandelingen tussen de verschillende sectoren en belangen vinden dan niet meer plaats tussen ministers maar tussen ambtenaren. Dat is politieke noch democratische winst. Onderhandelingen tussen ministers moet men niet negatief opvatten, maar als een mechanisme dat checks and balances bevordert. Verschillende belangen worden zo in de ministerraad meegewogen. Bij het vormen van een groter departement, zoals van Veiligheid door een fusie van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie, dreigt het belang van bescherming van de grondrechten en decentralisatie te worden weggewuifd. Hetzelfde kan men stellen over een fusie van de ministeries Verkeer en Waterstaat en VROM. De kans dat dan milieubelangen het onderspit delven tegenover de belangen van de infrastructuur, bijvoorbeeld meer wegen, wordt groter. Bij die belangenafweging moet men ministers niet isoleren, maar hen er juist bij betrekken.

Kortom: het politieke primaat moet niet vervangen worden door het ambtelijk primaat, hetgeen dreigt wanneer men ministers weghoudt van de belangenafweging op het hoogste niveau, namelijk in de ministerraad. .

De benoeming van meer staatssecretarissen als compensatie voor minder ministers helpt onvoldoende want staatssecretarissen zitten niet in de ministerraad. Zij hebben internationaal ook minder prestige al mogen ze zich dan soms minister noemen in het buitenland. Evenwichtige belangenafwegingen en politieke controle van ambtenaren vergen eerder meer ministers dan minder.

Jit Peters is hoogleraar staatsrecht aan de Universiteit van Amsterdam.