EU-korset beperkt ruimte immigratiebeleid

De voorbije jaren is de speelruimte voor landen om een eigen immigratie- beleid te voeren, sterk beperkt door Europese afspraken. Wie in Den Haag het beleid wil aanscherpen, moet afstand nemen van Europa.

Illegal immigrants lie on makeshift beds in the ULB Solbosch sports hall in Brussels on April 14, 2009 after 43 days on hunger strike. Around 280 immigrants are hoping to pressure the government into granting them citizenship. AFP PHOTO/DOMINIQUE FAGET AFP

In de Bolkesteinzaal van de Tweede Kamer zetten de VVD’ers Paul de Krom en Stef Blok hun tanden in een Nederlands taboe. Zo zien zij het zelf, tenminste. De liberalen willen al jaren strengere immigratieregels en hebben tot hun ergernis keer op keer geconstateerd dat Europese wetgeving dat niet toestaat. Dus moeten die Europese regels wijken.

„Europese regels zijn niet heilig”, zegt De Krom, woordvoerder voor immigratie, strijdlustig.

„Donner en Hirsch Ballin praten over Europees recht alsof het om de Tien Geboden gaat”, zegt campagneleider Blok met een zuinig lachje over de CDA-juristen die nu de ministeries van Sociale zaken en Justitie leiden.

Immigratie, dé politieke twistappel in de nieuwe eeuw, speelt in de huidige verkiezingsstrijd een opvallend bescheiden rol. Economische crisis en bezuinigingen hebben het onderwerp naar de achtergrond gedrongen. Voor de VVD blijft het belangrijk.

Blok en de Krom zijn van mening dat Europees recht in Nederland onaantastbaar is verklaard en dat verzet tegen Europese verdragen als heiligschennis wordt ervaren. En daar leggen ze zich niet bij neer.

„Als ministers verdragen kunnen sluiten”, zegt de Krom, „dan kunnen ze die ook wijzigen.” En als Europa de regels niet wil aanpassen, dan moet Nederland zich maar uit de Europese regelgeving terugtrekken. Nederland moet dan door middel van een zogenoemde opt-out uit delen van Europese verdragswerk stappen.

De liberalen proberen al jaren immigratie van kansarmen en laagopgeleiden af te remmen. En steeds weer steekt Europa een stok tussen de spaken. Nauwkeuriger geformuleerd: Nederland is in het verleden internationale afspraken aangegaan die de bewegingsvrijheid van Nederlandse politici drastisch beperken. De Krom ratelt een aantal voorbeelden op van Nederlandse immigratieregels die door buitenlandse rechters werden afgeschoten omdat ze in strijd waren met internationale afspraken. Vaak werden die afspraken overigens gemaakt met instemming van toenmalig VVD-minister Rita Verdonk. Nu willen de liberalen van die Europese ketenen verlost worden.

De VVD staat niet alleen. De PVV heeft nog veel verstrekkender voorstellen om migratie aan banden te leggen. Veel daarvan zijn strijdig met Europese regels. Ook in de verkiezingsprogramma’s van CDA, PvdA en SP zitten voorstellen die indruisen tegen Europese afspraken (zie kader). De immigratieparagrafen, zeggen experts op het gebied van internationale migratierecht, zijn niet Europa-proof.

„We moeten met landen uit Noordwest-Europa en met zuidelijke landen die veel last hebben van illegale immigratie, zoals Spanje en Griekenland, coalities sluiten en samen de Europese regels aanpakken”, zegt De Krom. „De nieuwe Nederlandse regering moet daar vanaf dag één werk van maken. Mocht het niet lukken, dan bepleiten we een opt-out.”

Het klinkt logisch. Alle lidstaten hebben een stem in Europa en als je het ergens niet mee eens bent moet je het aanpassen. Maar kan dat eigenlijk wel? Of draait de VVD de kiezer een rad voor ogen?

Sommige Europese afspraken worden van tijd tot tijd tegen het licht gehouden. Zo kan een nieuwe Nederlandse regering direct onderhandelen over de periodieke herziening van de Europese richtlijn voor gezinshereniging. Andere internationale afspraken, zoals grondrechten, liggen voor de eeuwigheid vast. En een opt-out beding je als land eigenlijk als er nieuwe regels worden opgesteld. Een van de ambtelijke werkgroepen die in april omvangrijke bezuinigingsvoorstellen presenteerden, stelde dat het Verdrag van Lissabon niet de mogelijkheid biedt om uit te stappen. Een opt-out voor Nederland is alleen mogelijk als het Verdrag wordt gewijzigd, en een verdragswijziging vereist ratificatie in alle 27 EU-landen.

De Krom erkent dat het niet eenvoudig zal zijn om de Europese regels bij te buigen. „Ik kan dat niet morgen met één druk op de knop oplossen. Maar ik weiger om van te voren al met de neus over de grond te gaan lopen en te roepen: ‘Dat lukt toch niet’.”.

De VVD wil ten strijde trekken tegen bepalingen in een handvol VN-verdragen, tegen een te ruimhartige interpretatie van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en tegen regels en verdragen van de Europese Unie. De VVD staat dus tegenover een boekenkast juridische teksten én tegenover tientallen rechters die de regels interpreteren.

„De VVD vindt grondrechten belangrijk en we zijn niet tegen de verdragen”, zegt de Krom. „Wij hebben bezwaar tegen de uitleg van verdragen op een manier die door de wetgever niet is voorzien. In die gevallen moeten wetten gerepareerd worden en verdragsbepalingen worden herzien.”

„Het Nederlandse vreemdelingenrecht is in toenemende mate bepaald door internationale verdragsverplichtingen”, zegt Pieter Boeles, emeritus hoogleraar immigratierecht aan de Universiteit Leiden. Buitenlandse verdragen hebben grote invloed op de meest omstreden groepen migranten: asielzoekers en huwelijksmigranten.

In 2009 kwamen in Nederland 147.000 mensen binnen. Het leeuwendeel van de migranten is afkomstig uit de EU (90.000 in 2008). Er werden ruim 16.000 asielaanvragen ingediend en 29.000 aanvragen voor gezinshereniging. Na een daling van de instroom in de eerste helft van het decennium stijgt sinds 2006 het aantal immigranten weer.

Veel regels die de VVD nu dwarszitten, zijn opgesteld zonder rekening te houden met immigratie. Sommige regels dateren van vóór de massale volksverhuizingen in Europa, andere regels stammen uit een tijd dat immigratie niet als probleem werd gezien. Maar er zijn ook EU-regels tot stand gekomen toen de Fortuyn-revolutie al in volle gang was.

Het EVRM werd opgesteld in 1950. Immigratie speelde daarbij geen rol. In het verdrag staan klassieke grondrechten, zoals het verbod op slavernij en het recht op eerbiediging van het gezinsleven.

Gecompliceerd werd het pas toen het Europees Hof voor de Rechten van de Mens bepaalde dat de EVRM-rechten niet alleen gelden voor eigen burgers, maar voor iedereen in de rechtsmacht van een verdragsland. Op die manier sloop het asielrecht het EVRM binnen. Boeles: „Je mag iemand niet terugsturen naar een land waar het te gevaarlijk is. Iemand die hier al een gezin heeft mag je ook niet zomaar terugsturen.”

Het Hof in Straatsburg bepaalde overigens niet dat er een recht op gezinshereniging bestaat. Dat recht stond jarenlang in de Nederlandse wetgeving. Oorspronkelijk ging Nederland ervan uit dat gastarbeiders hier tijdelijk waren en het dus zonder gezin konden stellen. Toen dat niet haalbaar was, heeft Nederland zelf regels voor gezinshereniging opgesteld.

Tot eind jaren tachtig speelden internationale regels nauwelijks een rol, zegt Boeles. Daarna kwam de jurisprudentie van het Hof in Straatsburg op gang. Daarnaast heeft het Europees Hof van Justitie in Luxemburg het recht op vrij verkeer van personen in de loop der jaren fors uitgebreid. Het recht op vrij verkeer strekt zich nu ook uit tot familieleden zonder EU-nationaliteit. Daarom heeft iemand uit een niet-EU-land recht om bij gezinsleden in de EU te zijn.

Uit het Verdrag van Amsterdam (1997) zijn begin deze eeuw talloze richtlijnen en verordeningen voortgekomen die op hoofdlijnen asiel en migratie regelen. In 2003 werd het nationale beleid voor gezinshereniging vervangen door Europees recht.

Later werden het EVRM en andere internationale verdragen zoals het VN-Vluchtelingenverdrag ingebouwd in de zeer invloedrijke Europese wetgeving. De rechten van migranten zijn sindsdien stevig verankerd.

„Het is opmerkelijk hoe weinig mensen begrijpen welke revolutionaire omwentelingen zich kort na de eeuwwisseling hebben voorgedaan”, zegt Boeles. „Een deel van het Europese electoraat wil dit helemaal niet en gaat zich dus gevangen voelen in een korset. Objectief gezien is dit iets dat niet lekker loopt en waarvan je niet weet hoe het afloopt.”

Is Nederland bij machte dat korset af te leggen? „Als je bij de herziening van een richtlijn een meerderheid haalt kun je een restrictiever beleid afdwingen. En het Hof is natuurlijk niet ongevoelig voor de stemming in de samenleving. Maar mocht je er echt onderuit willen, dan moet je nogal wat van je eigen normen overboord gooien. Ook als je alle verdragen opzegt mag je nog niet discrimineren. Dan moet je een soort Albanië worden, klein en geïsoleerd.”

Dit is deel 3 van een serie over verkiezingsprogramma’s. Eerdere verhalen gingen over vervoer en bestuurlijke hervorming.

+6%

Het aantal asielaanvragen is vorig jaar met 6 % gestegen. Tussen 2000 en 2007 daalde het aantal asielzoekers.

    • Michel Kerres
    • Wilmer Heck