Werkt het goed? Schaf het af

Als iets goed werkt, bestaat in Nederland de neiging het af te schaffen. Dat zou dom zijn bij de waterschappen, betogen Hans Bressers en Stefan Kuks.

Geleidelijk aan lijkt consensus te ontstaan dat de waterschappen beter afgeschaft kunnen worden. Hun taak zou evengoed overgenomen kunnen worden door de provincies. Wanneer dit maar vaak genoeg wordt herhaald, gaat men er vanzelf in geloven. Maar is dit ook zo? Wij geloven van niet. Zes argumenten waarom de waterschappen beter kunnen blijven.

De huidige inrichting van het Nederlandse openbaar bestuur is niet van gisteren, maar gedurende ruim 150 jaar opgebouwd. Dat geldt ook voor de ontwikkeling van het waterschapsbestel. Steeds is ervoor gekozen om naast het algemeen bestuur een functioneel bestuur te hebben voor water.

Met de grondwetswijziging van 1983 en de Waterschapswet van 1992 heeft de Tweede Kamer het primaat in het decentraal waterbeheer bij waterschappen neergelegd en weggehaald bij provincies en gemeenten. Provincies hebben sindsdien meegewerkt aan nieuwe waterschappen op stroomgebiedschaal. Zo hebben Overijssel en Drenthe twee provinciegrensoverschrijdende waterschappen ingesteld. Onderbrengen van de waterschappen bij de provincies is daarom een stap terug in de tijd.

Waterschappen onderbrengen bij provincies betekent het onderbrengen van uitvoerend bestuur bij het middenbestuur. Dat zou een opmerkelijke stap zijn in het Nederlandse bestel. Er ontstaat een pettenprobleem als provincies toezichthouder en uitvoerder tegelijk worden. Bovendien nemen provincies dan het belastingstelsel van waterschappen over. Dat brengt hen in de verleiding om belastinginkomsten voor waterbeheer ook voor taken te gebruiken waarvoor dat geld niet is bedoeld. Dat is een groot risico voor een land dat zich in een zo kwetsbare delta staande wil houden.

Terwijl bij ons het NOS Journaal de waterschappen afschildert als kneuterige organisaties die hun langste tijd hebben gehad, neemt in andere landen het besef toe dat juist Nederland het goed geregeld heeft. De Amerikanen hadden Katrina, de Engelsen hebben bijna jaarlijks desastreuze overstromingen, de Fransen hadden onlangs rampzalige dijkdoorbraken met dodelijke slachtoffers. Allemaal komen ze naar Nederland om te zien hoe wij dit weten te voorkomen. Zij verdiepen zich in ons waterschapsbestel, en zien dat professionaliteit, gegarandeerde financiering en decentrale legitimering de succesfactoren zijn. Zij zien ook een land dat klimaatadaptatie hoog op de agenda zet, maar de instituties die daar het hardst aan werken marginaliseert, en snappen daar niets van. Intussen roemt Elinor Ostrom, de Amerikaanse Nobelprijswinnares voor de Economie in 2009, het Nederlandse waterschapsmodel.

Het onderbrengen van de waterschappen bij de provincies veronderstelt minder bestuurlijke drukte. Maar omdat stroomgebieden over provinciegrenzen heen gaan, neemt de bestuurlijke drukte tussen de provincies toe. ‘Minder bestuurlijke drukte’ is een politiek toverwoord. Maar in onze delta kunnen we het ons niet veroorloven om de belangen van waterveiligheid niet zo nauw te nemen. Minder bestuurlijke drukte betekent meer naïef vertrouwen op doorzettingsmacht ten koste van gewone burgers en grondeigenaren die aan ruimte voor water moeten meewerken. Minder overleg betekent meer weerstand en dus meer juridische procedures en kostbare onteigeningen.

Natuurlijk bestaat er kritiek op de waterschapsverkiezingen. Die kun je ook anders organiseren. Maar dat betekent niet dat het decentrale waterbestuur onvoldoende is gelegitimeerd. Legitimatie hangt niet alleen af van verkiezingsopkomst, maar ook van het gebiedsoverleg dat een waterschap organiseert. De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) stelde onlangs dat maatschappelijke verbinding steeds minder via partijendemocratie wordt gerealiseerd en steeds meer via andere vormen van burgerbetrokkenheid. Door hun nauwe verbinding met het gebied en geringe afstand tot belanghebbenden nemen waterschapsbesturen beslissingen die in hoge mate door het gebied worden gedragen. Door waterschappen te laten opgaan in het middenbestuur zal de afstand tot burgers toenemen en de bestuurskracht van het waterbestuur afnemen.

Wat is de bezuinigingswinst als waterschappen in provincies of landsdelen opgaan? Er wordt alleen bespaard op bestuurskosten van waterschappen, de waterschapsorganisatie blijft bestaan, maar dan onder provinciaal bevel. Dit betekent wel grote overgangskosten. Jarenlang zal veel aandacht naar veranderingen gaan ten koste van het echte werk.

Bovendien wordt verondersteld dat Provinciale Staten even goed in staat zijn waterschapstarieven scherp te houden. Dit moet sterk worden betwijfeld. Het CBS laat zien dat over 2006-2008 de belastingstijging bij waterschappen 3 procent bedraagt, bij gemeenten 8 procent, bij het Rijk 11 procent en bij provincies 16 procent. De provincies noemen een besparingsmogelijkheid van 300 miljoen. Maar daarin zijn simpelweg de besparingen meegenomen die de waterschappen zelf al hadden becijferd. Deze besparing is dus ‘gestolen’ en niet afhankelijk van opgaan in de provincie. Van onderbrengen in de provinciale organisatie zijn nauwelijks besparingsprikkels te verwachten. Een eigen bestuur bij de waterschappen geeft die prikkels veel meer. Uitgespaarde bestuurskosten vallen daarbij in het niet.

Er is alle reden om aan te nemen dat het opheffen van zelfstandige waterschappen de Nederlandse belastingbetaler geen geld oplevert, maar juist heel veel gaat kosten.

Hans Bressers en Stefan Kuks zijn hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Twente. Stefan Kuks is tevens watergraaf van het waterschap Regge en Dinkel.