Rekenen voor het land met Bimbam, Jade en Gamma

Morgen bepaalt het Centraal Planbureau de economische marges bij de komende verkiezingen. Politici houden er rekening mee. „Je kan geen financiële onzin verkopen.”

Heel af en toe, soms in het staartje van een schijnbaar onbelangrijk debat of door een terloopse opmerking van een bewindspersoon, zijn er van die momenten in Den Haag waarop het lijkt dat er geheimen bestaan – geheimen die alleen politici van het Binnenhof kennen.

Wouter Bos trakteerde de argeloze toeschouwer vorig najaar op zo’n magisch moment. De toenmalig minister van Financiën feliciteerde GroenLinks: dat was er in geslaagd een door het Centraal Planbureau gecontroleerde alternatieve begroting in te leveren waarbij werkgelegenheid én overheidstekort zich gunstig ontwikkelden. Waarom volgde de minister dit voorbeeld niet? „Dat komt omdat een en ander in hoge mate op een truc berust die de fractie van GroenLinks buitengewoon goed beheerst”, antwoordde Bos de Kamer. „Namelijk het zodanig opstellen van een tegenbegroting dat men zeker weet dat deze goed uit de CPB-modellen komt.”

Dit was meer dan een gedachtewisseling van politieke professionals over spelregels, dit raakte het fundament van de hedendaagse politiek. Want of het bij Bos nu ging om een historische ontboezeming of een onschuldige provocatie, niemand op het Binnenhof kan om het Centraal Planbureau (CPB) heen.

De hofleverancier van economische ramingen, financiële prognoses en beleidsanalyses heeft sinds zijn oprichting 1945 een niet weg te denken plaats in het Nederlandse staatsbestel verworven. De economen, ooit gestart in het onderkomen van de psychiatrische inrichting Hulp en Heil in Leidschendam en nu al vijftig jaar gevestigd aan de Scheveningse Van Stolkweg in een voormalig zorgcomplex voor gegoede burgers, voorzien het landsbestuur en de volksvertegenwoordiging gevraagd en ongevraagd van advies. Het instituut heeft zich ontwikkeld tot belangrijkste economische keurmeester van politieke besluitvorming. Een CPB-stempel op een verkiezingsprogramma, wetsvoorstel, regeerakkoord of alternatieve begroting is onmisbaar geworden, wil je serieus genomen worden in het politieke bedrijf.

De komende maanden zullen de academici onder leiding van directeur Coen Teulings het speelveld voor de verkiezingsstrijd bepalen. Hoe ontwikkelt de economie zich, hoe groot worden de tekorten op de Rijksbegroting, nu en in de verre toekomst? Wat is de financiële speelruimte van een volgend kabinet? Morgen publiceert het CPB zijn jaarlijkse Centraal Economisch Plan met de vooruitzichten voor dit en volgend jaar. En, momenteel nog belangrijker, het schetst de ontwikkelingsscenario’s van economie en overheidsfinanciën in de komende kabinetsperiode – een spoorboekje dat het CPB steevast voorafgaand aan landelijke verkiezingen uitbrengt.

De crisis van de jaren dertig staat aan de basis van het Centraal Planbureau. De verzuiling in Nederland stond een goede diagnose van de problemen in de weg en daarmee ook overheidsbeleid om met oplossingen te komen. Direct na de Tweede Wereldoorlog werd het Centraal Planbureau i.o. als „Regeeringsorgaan” ingesteld. Hoe moesten de schaarse middelen tijdens de wederopbouw verdeeld worden? Een Nationaal Welvaartsplan vroeg om een instituut dat adviseerde over „economische politiek in den ruimsten zin des woords”. Dat vereiste snel handelen. Het CPB ging van start zonder toestemming van de Tweede Kamer. Dit stuitte direct op kritiek in het parlement. Sommige leden van de volksvertegenwoordiging vreesden dat het planbureau een vehikel zou worden voor een centraal geleide economie, een economie waar het primaat bij de overheid ligt. „Aan dit socialistisch, gemakkelijk in Staatssocialisme ontaardend beleid, wenschten deze leden zich niet te binden”, meldt een verslag van het wetgevingsoverleg. De critici pleitten direct voor liquidatie van het CPB.

Zij konden niet bevroeden dat het Centraal Planbureau achteraf gezien vooral slachtoffer zou zijn van een ongelukkig gekozen naam. Aan het eind van de Tweede Wereldoorlog bestond er in de academische wereld, ook in Cambridge en Oxford, veel sympathie voor de centraal geleide economie van Rusland, een van de bevrijders. Die ebde snel weg, maar toen was de naam al gekozen. Het CPB doet niet aan economische planning en presenteert zich daarom in het buitenland als een „Bureau voor Economische Beleidsanalyse”.

De critici van toen konden evenmin voorzien dat de eerste directeur, de van het CBS afkomstige natuurkundige en econoom Jan Tinbergen, grondlegger zou worden van de econometrie – het bouwen van economische modellen met hulp van mathematische en statistische technieken. De bescheiden en spaarzame wetenschapper won in 1969 de Nobelprijs voor de economie en bezorgde het bureau een enorme internationale reputatie.

De geest van Tinbergen waart nog altijd rond in het CPB. Wie over het glanzende linoleum in de gangen aan de Van Stolkweg loopt, waant zich in een sanatorium in de jaren vijftig van de vorige eeuw. Verklaarbaar, want aan het in 1960 betrokken pand is nimmer iets veranderd. Geen opsmuk – het bureau heeft de schaarste-economie in zijn vezels zitten.

Het is er stil, er wordt hard gewerkt. Volgens (ex)medewerkers is er nauwelijks hiërarchie in de organisatie. Alleen de inhoud telt. De academische cultuur is er een van discussie op basis van argumenten. Meningen doen er niet toe. „Ik heb jarenlang in de directie van het CPB gezeten. Niemand wist wie van welke partij was”, zegt econoom Marcel Canoy. „Het CPB is politiek onafhankelijk. Het is echt stemmingmakerij als mensen het tegendeel beweren.”

Het instituut durft inderdaad regelmatig tegendraads te zijn. Toen minister Van der Laan (Integratie, PvdA) het verzoek van de PVV weigerde om de kosten en baten van immigratie te schatten, bleek het CPB dat allang gedaan te hebben. Het bureau maakte gehakt van een van de laatst overgebleven economische argumenten voor de JSF door te analyseren dat de straaljager nauwelijks banen oplevert. En de door het kabinet bejubelde deeltijd-WW voorkomt volgens het CPB geen werkloosheid, maar verstopt die juist.

Terwijl in het buitenland vaak diverse instituten de economische prognoses leveren, is het CPB een quasimonopolist. „Je voorkomt daarmee dat politici gaan winkelen om de gewenste uitkomst te krijgen”, zegt FNV-bestuurder Peter Gortzak. Hoogleraar Bas Jacobs vindt het economisch verantwoord: „Er is nergens zoveel institutionele kennis over de economie aanwezig als bij het CPB. Nederland is te klein om daar nog een instituut voor te hebben. Door de aard van het product is er geen ruimte voor meer spelers.”

De crisis was voor het CPB een verrassing. Het bureau rekende aanvankelijk voor 2009 op 1,75 procent groei, het werd een krimp van ruim 4 procent. „Dat ze er met de prognoses zo naast zaten, heeft er enorm ingehakt”, zegt Jacobs. „Het CPB is buitengewoon gevoelig voor reputatieschade.”

De unieke positie wringt ook niet zozeer bij de economische prognoses. Die zijn er ook van het economisch bureau van Rabobank of ING. Waar het monopolie meer complicaties met zich meebrengt, is bij Bimbam, Jade of Gamma, CPB-modellen om tot prognoses en analyses te komen.

Econoom Eduard Bomhoff deed in 1995 met de oprichting van Nyfer een poging een concurrent te introduceren. Het bureau zelf was niet zo’n succes, maar wellicht was het initiatief vruchtbaarder dan gedacht doordat het CPB er door geprikkeld werd.

Coen Teulings: „Nyfer is voor ons belangrijk geweest voor de introductie van maatschappelijke kosten- en batenanalyses.” Eén zo’n CPB-studie zorgde direct voor reuring: de omstreden Betuwelijn kwam negatief uit de bus.

Bomhoff vanuit Maleisië, waar hij nu een leerstoel bekleedt: „Het CPB is prima in het analyseren en modelleren van de import, de export of de concurrentiepositie van Nederland. Onderzoeksgegevens van het CPB over de wereldhandel staan internationaal in hoog aanzien. Maar juist bij maatschappelijke studies – naar vergrijzing, sociale zekerheid, woningmarkt of kinderopvang – plaats ik vraagtekens. Die modellen zie je nooit terug in wetenschappelijke tijdschriften.” Veranderend gedrag als gevolg van beleid wordt in zijn ogen onderschat. „Als je meer belasting heft op milieuvervuilende activiteiten, komt dat positief uit sommen. Maar wat betekent het voor bedrijven? Wat als die daardoor gaan verhuizen?”

Kritiek op het CPB is een constante in de geschiedenis van het instituut. Midden jaren zeventig was het kabinet geschokt door de analyse dat hoge loonkosten een belangrijke oorzaak waren van de oplopende werkloosheid. Die CPB-studie bleek een van de meest invloedrijke uit de geschiedenis.

Maar het planbureau kende ook mindere tijden. Teulings noemt het „ernstig” dat het CPB begin jaren tachtig aan de kant stond toen de overheid veel geld uitgaf om de economie te stimuleren terwijl dat de problemen van dat moment juist verergerde.

Vanaf de jaren negentig ging het CPB meer aandacht besteden aan meso en micro van de economie, zoals het functioneren van de arbeidsmarkt of de kosten en baten van een spoorlijn. Gerrit Zalm was als directeur (1989-1994) van betekenis doordat hij de gesloten organisatie opschudde en er schik in had de politiek uit te dagen.

Coen Teulings wordt geprezen om zijn denkkracht, waardoor hij zich kwetsbaar durft op te stellen en vaak zelf de discussie over de feilbaarheid van het instituut entameert. Bomhoff: „Teulings is sinds Tinbergen veruit de grootste econoom die aan de leiding van het CPB staat.”

Volgens econoom Harrie Verbon toonde de discussie over de AOW-leeftijd hoe groot de invloed van het CPB is bij maatschappelijke vraagstukken. Hij meent dat het bureau met zijn berekeningen van een AOW-leeftijd van 67 jaar in feite bepaalt hoe hoog die leeftijd wordt. Verbon stelde een enkel moertje en boutje in een som ter discussie, waardoor hij een tegengestelde uitkomst kreeg. Zijn plagerige conclusie: je moet de AOW-leeftijd juist verlagen naar 63 jaar.

Verbon leert zijn studenten de publicaties niet te letterlijk te nemen. „De geschriften van het CPB zijn te vergelijken met de teksten van de bijbel of de koran. De ellende begint zodra die letterlijk voor waarheid worden aangenomen.”

Veel economen delen die opvatting. Marcel Canoy: „Politici en media vinden het fijn om een getal te hebben. Het gevaar is dat de aandacht alleen uit gaat naar wat je kunt uitrekenen. Moeilijk te kwantificeren variabelen dreigen het onderspit te delven.”

Hij schreef daar vorig jaar in deze krant over: „Het CPB lijkt daarmee op een manager die liever honderd man ontslaat omdat dat makkelijker rekent dan een fundamentele reorganisatie uitvoert. (...) Als het CPB zich op al die dossiers zou gaan opstellen als risicomijdende boekhouder, gaat dat leiden tot onnodige verschralingen van publieke voorzieningen en uit- of afstel van noodzakelijke hervormingen.”

Collega Bas Jacobs vreest vergelijkbaar verkeerde besluitvorming om de kosten van vergrijzing op te vangen. „Sinds een aantal jaren berekent het CPB de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Die discussie is een beetje ontspoord. Het gaat er niet om óf de rekening betaald wordt, maar hoe, want bij iedere oplossing kun je je afvragen: hoe wordt de rekening over generaties verdeeld.” Wie bijvoorbeeld in zijn verkiezingsprogramma alle lasten op de jeugd afwentelt, komt financieel gezien als een verantwoordelijke partij uit de bus. En zo wilde de PvdA graag dat investeringen in onderwijs op een of andere manier zichtbaar zouden worden.

Raymond Gradus van het wetenschappelijk instituut van het CDA pleit voor het gezond verstand: „De CPB-exercitie is prima om schijnbezuinigingen en daarmee Griekse toestanden te voorkomen. Het komt altijd wel eens voor dat iets niet uit te rekenen is. Maar dat betekent niet dat je daarom je plannen moet aanpassen.”

Moeten partijen hun verkiezingsprogramma’s dan nog wel laten doorrekenen? Jacobs meent van wel: „Het CPB is uniek in de wereld door dat te doen. Het dwingt alle partijen hun huishoudboekje kloppend te maken.”

Econoom Canoy erkent dat politici weten hoe het technisch werkt. „Die gaan aan de juiste knoppen draaien. Maar de grootste winst is dat het gebeurt, niet zozeer wat de uitkomsten zijn. Daar komt toch bij iedere partij ongeveer hetzelfde uit. Het belangrijkste is dat je geen financiële onzin kan verkopen.”

Lees ook de column van Flip de Kam op nrc.nl/dekam