EU vernieuwt latrelatie mensenrechten

De Europese Unie wil meer zijn dan een gemeenschappelijke markt. Zij profileert zich steeds nadrukkelijker op het gebied van mensenrechten.

Twee Europese verdragen met grondrechten en twee Europese rechtsordes. Met aan het hoofd twee Europese hoven, in Straatsburg en Luxemburg. Het is een klein wonder dat die nog nooit frontaal met elkaar in botsing zijn gekomen. Al scheelde het af en toe niet veel.

De verhouding tussen ‘Straatsburg’ en ‘Luxemburg’ is wel omschreven als een latrelatie – met ingebakken spanningen bij tegenstrijdige interpretaties. De kans daarop is in de loop der jaren toegenomen doordat de Europese Unie zich steeds nadrukkelijker profileert op het gebied van de mensenrechten. Met als gevolg dat ook het werkterrein van ‘Luxemburg’ dat van ‘Straatsburg’ steeds meer gaat overlappen.

In het nieuwe EU-verdrag komt dit onder meer tot uitdrukking in het Handvest van de grondrechten en in (het gebod tot) toetreding van de EU tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

Wat betekent dit? Eerst het Handvest, dat dateert van december 2000. Het vertoont veel gelijkenis met het EVRM, al bevat het ook enkele nieuwe rechten, zoals een recht op behoorlijk bestuur.

Het Handvest maakte integraal onderdeel uit van de Europese Grondwet, die in 2005 door Frankrijk en Nederland werd verworpen. In het Verdrag van Lissabon wordt er alleen naar verwezen.

„De lidstaten zijn nadrukkelijk op de rem gaan staan, maar door die verwijzing is het Handvest juridisch toch even bindend als het verdrag zelf”, zegt Rick Lawson, hoogleraar Europees recht in Leiden. Rechters in de 27 EU-landen zien toe op de naleving, in hoogste instantie die van het Hof in Luxemburg.

De toevoeging dat het Handvest „geenszins een verruiming in de bevoegdheden van de Unie” inhoudt, is volgens Lawson vooral bedoeld voor de bühne. „Doorgaans werkt zo’n opmerking voor juristen als een rode lap op een stier, in de trant van: ‘Nou, dat zullen wij dan nog wel eens zien’.”

Drie EU-landen, Polen, Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk, hebben in een apart protocol van ‘Lissabon’ een uitzonderingspositie bij het Handvest bedongen. Zelf spreken ze van een opt-out, maar volgens Lawson valt ook over die ‘rode lijn’ te twisten. „Er staat niet dat het Handvest niet geldt in deze drie landen.”

Wezenlijker is volgens Lawson een ander effect. Daarin draait het om wederzijds vertrouwen – een noodzakelijke voorwaarde voor de nauwe samenwerking die in EU-verband wordt nagestreefd.

Polen, bijvoorbeeld, wordt regelmatig door ‘Straatsburg’ veroordeeld wegens mensonterende omstandigheden in zijn gevangenissen. Zulke uitspraken tasten het vertrouwen van de verdragspartners in Polen aan. Daardoor krijgen zij er, omwille van de samenwerking, extra belang bij om Warschau bij de les te houden. Het voorbehoud over het Handvest zal dan niet veel waard blijken, voorspelt Lawson.

De Leidse hoogleraar kan zich moeilijk een concrete zaak voor de geest halen waarin het Handvest het verschil maakt. „De toegevoegde waarde is vooral symbolisch. Het Handvest is belangrijk voor de zichtbaarheid. Onze eigen Bill of Rights. Met het Handvest laat de Unie zien: Hier staan wij voor!”

Dan de toetreding van de EU tot het EVRM. Dit dateert uit 1950 en beperkt zich tot klassieke grondrechten, zoals het recht op leven, het verbod op foltering, het recht op een eerlijk proces en vrijheid van godsdienst en meningsuiting.

Bij het EVRM zijn inmiddels 47 landen aangesloten. Een speciaal Hof in Straatsburg, waakt over het verdrag. Uit zijn rechtspraak blijkt dat de lidstaten er nogal verschillend mee omgaan. Tot de notoire schenders horen Rusland en Turkije, maar ook EU-landen als Roemenië, Italië en Polen.

Openlijke conflicten tussen ‘Straatsburg’ en ‘Luxemburg’ zijn tot dusver vermeden. „Luxemburg volgt, als het over mensenrechten gaat, doorgaans de uitleg van Straatsburg. Omgekeerd stelt Straatsburg zich terughoudend op jegens het EU-recht”, zegt Monica Claes, hoogleraar Europees en vergelijkend constitutioneel recht in Tilburg.

Een mooi voorbeeld is de zaak-Bosphorus. Deze Turkse luchtvaartmaatschappij had een toestel geleasd van de Joegoslavische firma JAT. Na een landing in Dublin in mei 1993 legden de Ierse autoriteiten beslag op het vliegtuig. Zij voerden daarmee economische sancties uit tegen Joegoslavië waar een burgeroorlog woedde.

Bosphorus beschouwde die sanctie als schending van zijn eigendomsrecht, maar ‘Luxemburg’ ging daar niet in mee. Het belang van effectieve sancties tegen Joegoslavië woog zwaarder dan het grondrecht van Bosphorus.

Daarop legde Bosphorus de kwestie voor aan ‘Straatsburg’. In 2005, twaalf jaar na de inbeslagneming, volgde het salomonsoordeel. Het Hof sprak over een „vermoeden van gelijkwaardige bescherming” van grondrechten in de EU. Alleen wanneer in een specifiek geval werd aangetoond dat deze bescherming „duidelijk onvoldoende” was, zou ‘Straatsburg’ tussenbeide komen. Maar er was niets dat erop wees dat Ierland zich had vergaloppeerd. Wel kon zo de indruk ontstaan dat ‘Straatsburg’ voor de EU minder streng was dan voor lidstaten.

Toetreding van de EU tot het EVRM is geen garantie dat ‘Straatsburg’ zich niet langer in zulke bochten hoeft te wringen, zegt Claes. Maar zij verwacht dat de onderlinge verhouding en hiërarchie wel duidelijker zullen worden.

„Voor Luxemburg gold het mensenrechtenverdrag tot dusver vooral als inspiratiebron. Na toetreding van de EU tot het EVRM wordt het bindend. Luxemburg is dan formeel onderworpen aan de rechtsmacht van Straatsburg”, aldus Claes.

Het zal overigens nog wel even duren voordat de EU zich bij het EVRM heeft aangesloten, zeggen Claes en Lawson. Want daarvoor is niet alleen de goedkeuring nodig van de 27 EU-landen, maar ook van de 20 landen die niet in de EU zitten maar wel aan het EVRM meedoen. En daar zitten er bij die geen haast hebben als het over mensenrechten gaat.