Zachtmoedig en vasthoudend de bureaucratie te lijf

Ombudsman Alex Brenninkmeijer moet laveren: hij kan zichzelf niet overschreeuwen, maar moet wel het debat opzoeken. „Gezag komt te voet en gaat te paard.”

De kwalificaties waren niet mals. De afzender ook niet. Niemand minder dan vicepremier Bos (PvdA) noemde een optreden van de Nationale Ombudsman onlangs „onverantwoord en ongepast”. Het was niet de eerste keer dat de ombudsman, een Hoog College van Staat, onder vuur van de politiek kwam te liggen. Vicepremier Rouvoet (ChristenUnie), minister Hirsch Ballin (Justitie, CDA) en premier Balkenende (CDA) gingen Bos voor. Het kabinet haastte zich afgelopen vrijdag om te ontkennen dat er sprake is van beschadigde verhoudingen. De ombudsman benadrukte dat hij geen kritiek had willen uiten, hij wilde alleen een vraag opwerpen. Maar toch. Wat is er aan de hand met zijn eerbiedwaardige positie? Vat hij zijn bevoegdheden te ruim op? Zoekt de grondwettelijke luis in de pels bewust de confrontatie? Of ligt het aan de persoon van Alex Brenninkmeijer?

Op zijn ruime werkkamer, op de vijfde etage van het kantoor van de Nationale Ombudsman aan de Bezuidenhoutseweg in Den Haag, schudt de 58-jarige Brenninkmeijer een zakje decafé oploskoffie leeg in zijn mok. Gewone koffie drinkt hij al niet meer sinds hij hoogleraar was in Leiden. Daar gaat hij alleen maar van trillen, vandaar. Vanuit zijn werkkamer heeft Brenninkmeijer een prachtig uitzicht over Den Haag. Wijzend naar de verschillende departementen: „Je zou kunnen zeggen dat ik bij de ministeries naar binnen kan kijken, maar je kunt ook zeggen dat ze binnen schootsafstand liggen.”

Het omgekeerde geldt ook: de ombudsman ligt zelf geregeld onder vuur. Zo pikte Rouvoet, minister van Jeugd en Gezin, het onlangs niet dat Brenninkmeijer in een opinieartikel in de Volkskrant forse kritiek had geuit op de jeugdzorg. „Oppervlakkig in de analyse en onzorgvuldig in de conclusies”, reageerde Rouvoet. Eerder stuitte Brenninkmeijer op onbegrip bij Balkenende nadat hij de overheid verweet „bij te dragen aan de verruwing van de relatie met de burger”. Volgens Balkenende was die kritiek overdreven: een zwart-witverhaal waarin hij zich niet herkende. Recentelijk ontstond een nieuw conflict tussen de ombudsman en de premier over het onderzoek naar de klacht van Edwin de Roy van Zuydewijn. De ex-man van prinses Margarita zegt dat hij financieel is benadeeld door het handelen van het Kabinet der Koningin. Volgens Balkenende is de ombudsman niet bevoegd om dat te onderzoeken. Brenninkmeijer zegt van wel. Hij zet zijn onderzoek door.

Alex Brenninkmeijer woont met zijn Tsjechische vriendin Sacha in Utrecht. Hij is liefhebber van klassieke muziek en bezoekt graag ballet- en operavoorstellingen. Ieder jaar rond Kerstmis trekt hij zich een paar weken terug in zijn huisje in de Franse Alpen. Om te ontspannen, maar ook om zich te bezinnen op het jaarverslag dat hij in het voorjaar presenteert.

Het instituut de Nationale Ombudsman bestaat sinds 1982. Doel: de burger beschermen tegen onbehoorlijk overheidsoptreden. Jaarlijks melden burgers zich met zo’n 13.000 klachten over de overheid. Brenninkmeijer is de vierde Nationale Ombudsman, na Jacob Rang, Marten Oosting en Roel Fernhout. Hij is „geen politicus, maar een constitutioneel speler”, zoals hij dat zelf herhaaldelijk zegt. Gevolgd door: „Ik weiger mee te doen aan het Haagse spelletje.” Toch lijkt iedere confrontatie juist uit te monden in een politiek spel, waaraan de ombudsman ook deelneemt door zich in de media te laten gelden. Deels is dat onvermijdelijk. De ombudsman kan geen bindende uitspraken doen, zoals een rechter. Hij kan alleen met rapporten aantonen dat iets niet goed gaat en aandringen op veranderingen. Hij moet het dus van zijn gezag hebben. Hij moet zorgen dat zijn boodschap luid en duidelijk overkomt, zonder zichzelf te overschreeuwen. Het gevolg daarvan is dat de overheid een ‘gehoorstoornis’ ontwikkelt en de ombudsman niet meer serieus neemt, schrijft Oosting in het boek Werken aan behoorlijkheid. De Nationale Ombudsman in zijn context. Maar de ombudsman kan ook weer niet te geruisloos en genuanceerd te werk gaan; een beetje escalatie is nodig om veranderingen af te dwingen. Hij moet het evenwicht zien te bewaren, want, zoals Oosting ooit zei: „Gezag komt te voet en gaat te paard.”

De voorganger van Brenninkmeijer, Fernhout, was niet zichtbaar genoeg, vond de Tweede Kamer. Brenninkmeijer werd bij zijn benoeming in 2005 dan ook gevraagd nadrukkelijk aanwezig te zijn in het publieke debat. Dat advies heeft hij ter harte genomen: hij profileert zich nadrukkelijk. Zo is hij redacteur bij het Nederlands Juristenblad en heeft hij columns in De Telegraaf, de Staatscourant en Opportuun, het tijdschrift van het Openbaar Ministerie. Sommige Kamerleden vinden dat het wel wat minder kan. „Ik koester het gezag van de ombudsman, maar soms zal hij – tegen zijn natuur in – wat terughoudender moeten zijn”, zegt Tweede Kamerlid Pierre Heijnen (PvdA). „Hij kan wel zeggen dat hij niet meedoet aan het politieke spel, maar hij beheerst het beter dan 140 van de 150 Kamerleden.” Kamerlid Jan Schinkelshoek (CDA) vindt dat Brenninkmeijer zich minder activistisch moet opstellen. „Mensen ergeren zich aan hem, winden zich op over zijn uitspraken. Daarmee verliest hij zijn kracht. Hij moet onafhankelijk zijn, boven de partijen staan. Door zich als aanklager te gedragen, maakt hij een karikatuur van zichzelf.”

Wie de naam Brenninkmeijer hoort, denkt ogenblikkelijk aan de rijkste familie van Nederland. Maar Alex Brenninkmeijer heeft alleen heel verre familiebanden met de eigenaars van textielketen C&A: twaalf generaties terug hebben zij dezelfde stamvader.

Alex Fransiscus Maria Brenninkmeijer werd op 29 juni 1951 geboren in Amsterdam geboren. Zij vader werkte als afdelingschef bij De Bijenkorf, zijn moeder was huisvrouw. Alles wees erop dat Alex ondernemer zou worden: van zijn tiende tot zijn twaalfde reed hij geregeld op een uit de gracht geviste fiets naar de postzegelmarkt waar hij een eigen handeltje had. Ook debatteren zat in zijn bloed. Op zijn dertiende verhuisde het gezin naar Groningen. Daar werd hij voorzitter werd van Forum, de debatclub op school.

In 1976 behaalde Brenninkmeijer zijn doctoraal Nederlands recht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Na een wetenschappelijke loopbaan (hij promoveerde in 1987 bij de huidige minister Hirsch Ballin) werd hij in de jaren tachtig rechter bij de Raad van Beroep in Arnhem en in 1992 raadsheer van het Centrale Raad van Beroep, de hoogste bestuursrechter die oordeelt over geschillen op het terrein van de sociale zekerheid en in ambtenarenzaken. Het was een periode waarin de machtsverschillen tussen de burger en de overheid breed werden uitgemeten: de burger moest maar zien op te boksen tegen de machtige overheid. Brenninkmeijer staat bekend als voorvechter van een minder juridische aanpak van klachten en bezwaren. Midden jaren negentig pionierde hij op het gebied van mediation – juridische bemiddeling buiten de rechter om. Het omzeilen van bureaucratie was en is zijn grote drijfveer. Niet voor niets prijkt Verzameld Werk van de Duits-Tsjechische schrijver Franz Kafka op zijn bureau.

De burger verstrikt in de bureaucratie, dat is de kern van het werk van de ombudsman. Neem Ron Kowsoleea, de Nederlandse ondernemer van Surinaamse afkomst die jaren geleden het slachtoffer werd van identiteitsfraude. Een crimineel had zijn naam in gebruik genomen. Ten onrechte staat de zakenman bij allerlei overheidsinstanties te boek als harddrugscrimineel, waardoor hij keer op keer gearresteerd wordt. De ombudsman schreef een rapport over de zaak die nog altijd niet is opgelost. Kowsoleea is vol lof over Brenninkmeijer: „Hij doet zijn werk met zo veel verve, inzet en lef. Zolang mensen niet in de problemen komen, weten ze niet hoe waardevol hij is. Hij vecht voor je alsof zijn leven ervan afhangt.” Zonder ombudsman had hij het niet gered, benadrukt Kowsoleea. „Tegen de overheid vechten is alsof je tegen een monster vecht.”

Over de kwestie-Kowsoleea ging het conflict dat Brenninkmeijer afgelopen voorjaar met Hirsch Ballin had. De minister had in antwoorden op Kamervragen gesuggereerd dat Kowsoleea wél criminele antecedenten zou hebben. Het onderzoek van de ombudsman zou „onvolledig” en „onjuist” zijn. Brenninkmeijer nam de zaak hoog op en reageerde in de media door te zeggen dat Hirsch Ballin bijdraagt „aan een ongewenste staatsrechtelijke verruwing”. Het zoveelste akkefietje was daarmee een feit.

Strafjurist Ybo Buruma heeft wel een verklaring voor de „irritatie” die Brenninkmeijer met zijn optreden soms wekt. „Hij is een mediator. Hij kiest geen partij, hij vraagt. En dat wordt in het huidige politieke klimaat nu juist zo slecht begrepen. In Den Haag staat vragen stellen immers gelijk aan kritiek geven.” Brenninkmeijer zelf noemt zijn werkwijze – een knuppel in het hoenderhok gooien en zeggen ‘vecht het maar uit’ – „de bemiddelaarsmethode”. Dat het zo slecht wordt begrepen, is volgens hem „een makke van de politiek”. Hij voelt zich in zijn integriteit aangetast, omdat het kabinet de criticus aanvalt en niet ingaat op de inhoud.

Het liefst gaat Brenninkmeijer conflicten uit de weg, zegt hij. Toch botste hij gedurende zijn loopbaan vaker met onderhandelingspartners. Eind jaren negentig, toen hij decaan was van de rechtenfaculteit van de Universiteit Leiden, leidde zijn poging om bestuurlijke vernieuwingen door te voeren tot een hoogoplopend conflict. Brenninkmeijer probeerde de communicatie op gang te brengen tussen de verschillende locaties waarover de faculteit was verspreid, maar het lukte hem niet invloedrijke hoogleraren mee te krijgen, vertelt zijn opvolger Carel Stolker. Uiteindelijk moest er een commissie van wijzen aan te pas komen, die constateerde dat er een vertrouwensbreuk was ontstaan tussen Brenninkmeijer en een aantal hoogleraren. Brenninkmeijer moest aftreden, waarna twee interim-bestuurders de vernieuwingen doorvoerden waarvoor hij had gestreden.

Ondanks alle aanvaringen is Brenninkmeijer volgens mensen in zijn omgeving allerminst een vechtjas. Terughoudend en zachtmoedig, zo kennen zij hem. Buruma, collega-redacteur bij het Nederland Juristenblad: „Brenninkmeijer is een typische vertegenwoordiger van de zachte krachten. Als ombudsman neemt hij bij voorkeur een bemiddelende positie in. Tegelijk wisselt hij zijn terughoudendheid soms ook heel verrassend af met stevige stellingnamen.” Meer dan zijn voorgangers zoekt Brenninkmeijer de media op. „Daar heeft hij ook plezier in”, weet Allewijn. „Toen in 1999 het rapport over de kwaliteit van het Srebrenicaonderzoek van ex-minister Van Kemenade uitkwam, werd ons gevraagd daarover met Van Kemenade te debatteren in [tv-programma] Het Lagerhuis. Van mij hoefde dat niet zo, maar Alex sprong meteen in de auto. Hij gaat een stevig publiek debat niet uit de weg.”

Volgens Carel Stolker is Brenninkmeijers grootste valkuil zijn rusteloosheid. „Kijk maar naar de actualiteit. De timing van zijn uitspraken over het politieoptreden van Hoek van Holland was politiek gezien te vroeg. Maar vergeet niet dat hij in hart en nieren een wetenschapper is: vragen stellen zit nu eenmaal in zijn aard.”

Die rusteloosheid komt ook tot uiting in Brenninkmeijers werkmentaliteit. Doordeweeks maakt hij lange dagen, maar ook in het weekend en op vakantie staat hij vroeg op om nog een paar uur te werken. Stolker: „Zo zat hij eens in een vakantiehuisje in een dal in Frankrijk. Omdat zijn telefoon daar geen bereik had, liep hij voortdurend de berg op en af om te kunnen bellen.”

Inmiddels hebben het kabinet en de Nationale Ombudsman de strijdbijl begraven, zei vicepremier Bos afgelopen vrijdag. Hij verklaarde dat sprake was geweest van „wederzijdse irritatie”, maar „de plooien zijn nu gladgestreken”. Terugkijkend reageren Kamerleden verschillend. „Schandalig” en „onfatsoenlijk”, noemen sommigen de wijze waarop het kabinet hem de afgelopen weken aanviel. „De Nationale Ombudsman is een luis in de pels, dat is zijn taakomschrijving. Hij heeft het recht, bijna de plicht, om kritisch te zijn en om onwelgevallige vragen te stellen”, zegt Naïma Azough (GroenLinks). Gelukkig laat Brenninkmeijer zich niet intimideren, zegt SP’er Ronald van Raak. „Het kabinet wil hem wegzetten als een zeurende meneer, maar hij is zelf ook niet op zijn mondje gevallen.”

Ook de ombudsman zélf draagt bij aan de conflicten, menen anderen. Heijnen: „Moest-ie zich nou zo nodig met De Roy van Zuydewijn bemoeien?” De ombudsman mag volgens Heijnen álles aan de kaak stellen, maar moet zich altijd afvragen: is dit het juiste moment? CDA en PVV vinden dat Brenninkmeijer zijn ambt te politiek heeft gemaakt. Binnenkort debatteert de Tweede Kamer over de positie van de Nationale Ombudsman en zijn relatie met het kabinet. Want, zeggen de Kamerleden, je kunt erop wachten tot de ombudsman weer iets onwelgevalligs zegt en een minister als door een wesp gestoken reageert. En hoewel de Kamerleden niet altijd op één lijn zitten over de invulling van het ambt van de Ombudsman, zijn ze het over één ding wel eens: over en weer met modder gooien tast het gezag van het instituut aan.

Rectificaties / gerectificeerd

Correcties & aanvullingen

In het profiel van Nationale Ombudsman Alex Brenninkmeijer, Zachtmoedig en vasthoudend de bureaucratie te lijf (21 december, pagina 2), staat dat hij in 1999 in het tv-programma Het Lagerhuis debatteerde over het rapport van ex-minister Van Kemenade over de kwaliteit van het Srebrenicaonderzoek. Dat is onjuist, Brenninkmeijer debatteerde in 1997 over het rapport van Van Kemenade met voorstellen om de rechterlijke beoordeling van bestuurshandelingen te beperken.